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法国财政预算改革与监督管理新情况考察及借鉴

  

  法国财政预算改革与监督管理新情况考察及借鉴

  
  根据中法两国财政部磋商结果,中国财政部党组成员、纪检组长金莲淑同志率团于2006年二季度初赴法国参加了由法国财政部主办的法中公共财政监督研讨会。研讨中,双方围绕“加强财政监督,提高财政资金有效性”主题,就各自财政改革与财政监督、公共支出全过程监督、运用信息技术提高财政监督质量、财政监督法律救济和财政司法等议题进行了充分而友好的交流和讨论。研讨会结束后,代表团还深入法国勃艮第大区,与大区公共会计厅厅长、财政监察员、审计庭庭长等人员进行了座谈,了解了按照绩效预算方法编制的2006年新预算与财政监督的实施情况。通过研讨与考察,既增进了了解、开阔了视野,也增长了知识、启发了思考,特别是法国正在进行的财政改革和财政监督有很多方面值得我们学习与借鉴。现将有关情况报告如下:
  一、新《财政法组织法》要求下的法国财政预算改革
  法国是一个中央集权的单一制共和政体国家。全国政治结构分为四级,即中央、大区、省、市镇或市镇联合体,其中大区行政长官、省长由中央委派,市长由地方选举产生。目前法国共有26个大区、100个省、36763个市镇。在财政体制上,法国实行的是分税制财政体制,整个国家预算由中央预算、地方预算和国家社会保障预算三部分组成,这三类预算分别反映各类行政机构的财政收支情况。2005年,这三部分支出分别占GDP的17%、11%和26%。法国财政预算的基本框架,是由1959年《财政法组织法》(LOLF)确立的。但1959年法令在经历了时间的考验后,逐渐成为国家财政发展的一个障碍,期间虽进行了多次改革,但直到2001年8月1日新《财政法组织法》才由法国总统颁布,明确提出建立以结果和绩效为导向的绩效预算,并规定从2006年1月1日起开始执行新方法编制的预算案。这一被认为是法国公共财政的根本性改革,给财政预算管理的各个方面都带来了显著变化。
  (一)改革的背景与目的。
  从国际环境与欧盟各国的发展情况看,各国政府都在不同程度地推进政府有效治理、改善公共财政管理,但法国相对滞后,这就使法国政府认识到进行公共财政改革的紧迫性。从国内看,法国的公共财政状况“令人担忧”。据统计,2005年法国公共债务与国内生产总值之比上升到66.8%,超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的60%的上限。更糟糕的是,在法国的公共债务中,大部分被用来支付日常的行政开支。同时,法国议会对中央政府的高度集权,特别是预算的控制权集中在经济财政工业部表示不满,要求政府将一部分财政权力归还给议会。为此,颁布新《财政法组织法》,推行以结果和绩效为导向的绩效预算,其目的是纠正原来公共财政落后的理念和做法,一方面是加强议会的作用,改善民主制度,使评估和监督成为议会在预算领域工作的重点;另一方面是使管理者在分配使用国家财政资源上拥有更大的灵活度与责任,提高公共支出的效率。
  (二)改革的主要内容。
  与1959年以来形成的预算体制相比,新《财政法组织法》主要在以下几个方面进行了深刻变革:
  1.引入绩效预算机制,确立国家预算新结构。之前的预算,是由议会按各部门支出项目的性质,逐项通过各部门的预算。议会通过后的预算,难以体现政府实施的各项公共政策。新《财政法组织法》引入绩效预算机制,确立国家预算新结构。新预算结构使公共政策更为明确,责任更加分明。新结构分为任务、项目、行动三级。《任务》是国家预算新结构的第一级,反映国家财政担负的主要公共政策。每一任务划分为若干项目。任务的设置是为了促进对国家政策的民主辩论,议员可以在一项任务内调整项目之间的资金分配,但议会不可以增加某项任务的总预算额。《项目》是执行有关公共政策的操作管理框架。新《财政法组织法》将项目定义为“用于执行同一个部的一项或几项行动的总预算款,行动应附有根据公益宗旨确定的明确目标和可供评估的结果”。项目的设置将决定有关主管在完成目标时拥有多少管理的灵活度,他们有权在议会确定的预算包内自由支配预算额度,条件是不得超过人员支出限额和部资金使用授权上限。《行动》是项目的具体体现。在每个项目内,相同用途的预算额度又集中为行动。设置行动是因为必须明确区分某一公共政策的具体组成部分、行动方式和参与方各自的职能。行动之间预算额度的分配只起参考作用,但预算执行后,实际分配情况必须详细列明。在2006年国家新预算中,共有50项任务,150个项目(相当于以前的850个预算科目)。
  2.让各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任。新《财政法组织法》规定:在预算批复的项目内,在保证目标、效益的前提下,各部门公共政策项目负责人可自由调剂各项支出使用的预算额度,但对人员工资除外,不能增加人员支出,只有人员工资有节余时,可用于其他项目支出。同时,建立新的部门监控管理体系,加强对公共支出全过程的监控管理和绩效监督,用绩效预算的原则来监督每个项目的执行情况,扩大部门内部审计职能的范围,让每个公共政策项目执行者承担更多的责任。
  3.采用权责发生制原则,确立政府新预算会计制度。为准确反映部门在执行公共政策中发生的实际费用,评价其管理绩效,完整地体现中央政府的财务状况,新《财政法组织法》改革了现行收付实现制会计制度,决定采用权责发生制(应计制)会计制度,以更加全面及时地向议会提供预算执行情况。同时,确立了每年由审计法院对政府报表进行审计的制度,政府在提交给议会的报告中既要包含财务信息,也要包含公共政策业绩信息。
  4.建立新的政府财政管理信息系统(GFMIS)。目标是提供一个完整的预算管理和会计信息系统,范围涉及预算执行、会计和财务报告、税收征管、工资管理和项目管理等。该系统可以适时更新,并可充分共享。
  5.完善财政民主制度,加强议会对预算的监控力度。新《财政法组织法》的实施,使议会对预算的监控力度进一步增强。首先,扩大了议会对预算批准的范围。如新《财政法组织法》规定,在拨款分配问题上,在不影响财政预算平衡的条件下,议员可以建议对某项财政任务下的拨款进行重新分配。其次,在预算法案辩论和表决时,提高了议会获取政府经济财政方针报告和大量分析报告等相关信息的质量,同时建立了恰当的预算管理原则。三是建立各种机制,便利议会在预算领域的工作。如使80年代末建立的预算方针辩论成为一个正式的机制;确立新的预算草案表决规则,如对收入的评估整体表决;对支出,每个任务表决一次,不再区分原有基本预算和新增预算措施;各部拨款使用上限每个表决一次,每个专项账户和预算附录表决一次;提前决算法草案的审议时间,审议的宗旨不再是对财务报告作形式上的修改,而是对公共政策进行评估,并对每个项目的结果、成本和使用进行分析,等等。
  (三)改革的贡献。
  虽然新方法编制的2006年预算案刚实施还不到半年,其实际执行效果还较难体现,但新《财政法组织法》确立的预算新结构给整个国家财政预算管理的改进贡献是比较明显的。
  1.使国家预算更容易理解。新预算结构取代了《预算科目》结构,明确了配置给公共政策的资金手段。新《财政法组织法》实施前:94%的预算额度通过一次投票几乎自动逐年延长,不经过实质审议,审议只涉及总预算的6%;新《财政法组织法》实施后:100%的预算额度均须经议会按政府主要任务讨论表决。同时,议会讨论预算不再按部,而是按任务,公共政策成为议会表决单元,这一形式使议会对国家预算的讨论重新有了意义。新划分办法更易于为公民理解,预算终于可以让所有人读懂。
  改革前 改革后
  表决 类/部 任务
  分项 款 项目
  信息通报 科目 行动/类
  2.部门与部门之间更好协调。在国家执行的公共政策中,有些公共政策是由几个部门共同参与执行的跨部任务,对这类跨部任务,议会将按照新《财政法组织法》的规定,整体审议通过参与这些公共政策的各部的预算,跨部性政策在国家预算里得到体现,而每个部落实这些政策各自的责任并未淡化。有些公共政策是需要其他部门配合的如《交通》任务的《交通安全》项目需要教育和警察项目的协调行动。这类政策将由一个牵头部门协调,其目标和资源将以《综合性政策文件》的形式确定,这个牵头部门综合协调各项目的目标及指标,协调参与该政策的各项行动。
  3.强化了政府部门新的管理责任。由于指定了项目责任人和确定了资源及目标,使整个政府机关采用了新的管理文化。每位部长要为每个项目确定一名责任人,责任人应对目标和结果做出承诺,并下放责任,一直体现到基层。随着管理职能的发展,执行公共管理新政策将逐步普及政府机关内部管理审计。
  二、法国财政监督情况
  (一)法国财政监督体系。
  法国财政监督的历史比较悠久,早在1320年就成立了会计院,开始行使财政管理和监督税收收入的职责。经过几个世纪的发展,特别是新《财政法组织法》的颁布实施,以议会、财政部门、预算单位、审计法院等部门共同构成的分工明确、协调互补的财政监督体系进一步得到充实和完善,在法国国家财政管理中发挥着重要的作用。
  1.议会对政府预决算的监督。政府预决算的审查与监督是各级议会的一项重要工作。法国议会把审议、批准和监督财政预决算当作监督政府和行政权力的重要手段。议会对预算与决算案的审查是非常严格和细致的,可能直接审查到部门、单位,对政府的每一项财政政策都要进行激烈的辩论,提出质疑,由财政部门做出解释。法国每一级政府都有议会,各级议会负责对本级政府预决算进行监督。议会除靠自己的专门委员会审查外,还委托审计法院对预算执行,特别是对政府部门和事业单位的经费开支进行审计监督。
  2.财政部门对资金拨付过程的管理监督。法国财政部门在财政资金拨付过程中担负着重要的监督职责,并通过内设的相关司局、财政监察员、公共会计、财政稽查总署、经济财政监察总署、税务稽查等机构和人员付诸实施,主要包括:财政监察员对支出承诺、结算、支付指令的事前核准;公共会计对支付环节的审核与记账;财政稽查总署负责进行事后监督检查;经济财政监察总署负责对国有领域的监督和公共管理咨询;税务部门对纳税人进行税务稽查等。法国财政部门对预算收支的监督贯穿于资金运行的全过程,具有监督层次多样、监督管理同步和监督执法严格等诸多特征,在财政管理和社会经济管理中发挥重要作用。
  3.部门对预算执行的管理监督。新《财政法组织法》既赋予政府各部门使用预算的灵活度,也相应强化了部门新的管理责任。为此,各部门也非常重视预算执行监督,都设由部长领导的稽查署,推行内部管理审计,通过建立内部监督机制,强化本部门预算资金的执行监督。
  4.审计法院进行高层次的事后监督。法国的审计法院是独立的司法机构,既独立于议会又独立于政府,成立于1807年,是国家最高的经济监督部门。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法规的执行,其基本任务是依据财政审判机构法典的规定行使职权,审计核查国家机关、国家公共组织机构和国有企业的账务与管理。审计法院在地方由地方审计法庭负责审计地方相关账务与管理。审计法院的主要工作有:从2007年起对国家账目的认证审计;审查国家决算;对公共会计进行法律监督;监督公共开支决策人;监督国有企业遵守有关财政法规情况。审计法院和地方审计法庭的审计检查都是事后进行,一般向前追溯4—5年,其年度审计计划抄送财政部,但财政稽查总署查过的案子审计法院一般不再审计。
  此外,新闻媒体、社会舆论等也是法国财政监督的重要渠道。
  (二)法国财政部门实施财政监督的做法与特点。
  预算案经议会通过之后,就进入了财政预算的额度分配、支付执行、监控使用等环节,法国财政部门在每一个环节都实施严密的监督,以确保预算资金的规范、安全和有效。
  1.预算额度的分配程序。总理在12月31日以前通过法令形式将议会通过的各项预算拨款指标分配到各部门。预算拨款的分配必须严格按照议会通过的预算进行,财政部门既不能改变预算拨款,也不能将其留作储备或机动。预算拨款分为三种类型:一是无限额信用拨款。这类支出是绝对强制性和不可延迟的,例如国债利息;二是法律规定的强制支出,主要包括公务员的工资、社会服务和福利等;三是其他有最高限额的支出,这些支出不能超出预算。
  2.支付执行程序与控制(见下图)。决策与执行相分离是法国预算执行的一项重要原则。根据法规规定,所有公共支出都要经历四个阶段:即承诺、清算、发出支付指令、支付,其中前三个阶段构成支出决策的过程,是由支出决策者(或管理者)作出,第四阶段由公共会计执行。在整个过程中,首先,由各部部长授权本部门的支出管理人员作出支出决策,即开

  

  

  

  
  具拨款凭证。其次,拨款凭证必须经财政监察员核准。再次,财政监察员签字之后,将拨款凭证送达公共会计由其作出支付和计账。
  在这个过程中,法国财政部通过在每个部和大区设置财政监察员和公共会计的监察机制,实现对支付执行全过程的控制。
  财政监察员制度始于1922年。新《财政法组织法》出台前,财政监察员的监督重点包括支出决策对议会预算许可的遵守如预算是否有额度、预算是否招标;支出的合规性和对法规的遵守如购买合同、预算科目、一些格式等是否符合;评价支出对公共财政的影响。根据新《财政法组织法》,财政监察员的机构和职责都发生了比较大的调整。首先,在机构上,从2006年1月起在每个部整合设置部预算财会监督办公室(CBCM)领导两个财政官员即财政监察员和部财会部主任。在26个大区设置由公共会计厅厅长领导,配备1名财政监察员的监察机制。也就是说,目前财政监察员有三个上级,第一个是部预算财会监督办公室负责人或公共会计厅厅长,第二个是预算司,是业务主管,第三个是经济财政监督总署,是人事组织主管,工资由财政部发,由财政部长直接任命。其次,在监督重点上,将转向项目实施对议会预算许可的遵守和支出的可承受性评估,对除人员工资之外的事项将不进行合规性审核。新《财政法组织法》还提高了事前核准的金额,通过对预算单位支出程序或内控机制的评估来决定事前核准的详略程度,减少事前监控,增加事后检查,加大支出部门预算使用的自由度。当然,当财政监察员认为有必要,可恢复原有的监督方式。如果支出部门对财政监察员拒绝签字有意见,可以通知财政部长,由部长决定是否给予支付。对审核事项,财政监察员一般要在15天之内签署意见。
  公共会计的监督检查,主要体现在支出部门的支付指令经财政监察员签字并交给公共会计后。公共会计在监督检查中不负支付决策的责任,而只负执行支付的责任,核查拨款是否有预算、是否有财政监察员签字等。如果出现差错,责任由公共会计个人承担。为避免风险,大多数公共会计都将收入的一部分投保。如果公共会计拒绝支付,其他人一般不可强制支付。如果公共会计上级强制其支付,责任由强制者承担。随着新《财政法组织法》的实施,公共会计在履行原有职责的基础上,引入了两种新的监督方法:一种叫分级监督,就是以支出的性质、频率、风险等为标准将支出分为不同等级,根据等级不同决定对某项支出进行事前逐笔审核、事前随机抽查审核或事后监督三种方式;另一种叫平级监督,即对支出决策者的操作程序进行分析,对那些有良好内部监督机制的支出,监督相应减少。两种监督形式互为补充,事后还要对选择是否正确进行检查。
  3.资金使用的监督。财政部门实施对资金使用的监督主要通过内设的财政稽查总署来进行。法国财政稽查总署于1816年由财政部和国库部几个不同稽查机构合并而成,它的任务是通过直接检查或二级检查,以及审计或评估,促进公共财政健康和有效的管理。财政稽查总署针对公共开支进行监督检查,监督对象包括:公共会计、国家预算支出决策者、适用经济财政监督的机构、以及所有使用公共资金的各种性质机构。财政稽查总署设财政总监和财政稽查员,有权检查任何使用公共资金的部门,这使它超越其性质和名称所限,享有名副其实的跨部权限,工作更多涉及财政系统以外部门。财政稽查总署还随时根据部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项检查或调查。不少财政稽查员还可能被赋予在政府机关和各类机构担任项目主管和在必须达成广泛共识的公共政策分析和建议委员会里担任报告人的任务。
  此外,财政部还通过内设的经济财政监察总署(改革于国家监察署)一方面负责财政监察员的人事组织工作,另一方面负责对国家持股至少50% 的企业、有权征收费税的行业机构、工商性质的公共事业单位以及经政府批准的全国性社会保障机构、受国家资助的全资私有企业、法定接受国家监察的机构控股的子公司等机构实施经济财政监察。对纳税人的税务稽查由财政部门内设的税务机关进行。主要是通过查阅计算机中纳税人的档案来审查纳税人的申报是否正确和税务外勤检查,依法严格税收监督。
  从上面我们可以看出,法国财政部门实施的财政监督体现了以下几个特点:
  一是法国财政部门的监督是一种融入式监督。在法国,每一笔公共支出从经历承诺、清算、发出支付指令到支付,每个环节都要经过监督审核同意,否者这笔支出就不能支付。法国财政部门设置的监督机制融入了财政支出执行的全过程。财政支出管理的过程就是财政支出执行监督的过程。
  二是法国财政部通过派驻机构和人员,充分重视预算的事前审核和拨付审核两个环节。为提高预算管理效率,法国财政部在各部和大区都派驻机构和人员,通过财政监察员和公共会计的工作,既代表财政部发挥事前监控的作用,又及时掌握预算执行中的信息和问题,以便作出应对。
  三是法国财政部门非常注意各类监督机构的相对独立和相互制衡。首先,支出的决策者与执行者相互独立,这就保证了财政部门的监督不受被监督部门的制约。其次,法国财政部门内部各监督机构分工明确,相互协调。财政监察员是由财政部直接经过严格选拔而产生,具体监察业务管理工作由预算司专门负责。无论公共会计为哪个部门、单位或地区服务,都由财政部公共会计机构纵向管理。财政稽查总署直属于财政部长。经济财政监察总署由财政部设立,并直接对财政部长负责。但各部门的工作又是协调配合的。
  四是财政监督与审计监督分工明确,相互协调。在法国,审计法院同时独立于议会和政府,属于司法范畴,工作既不会受议会干预也不会受政府干预。审计的主要目的是检查管理水平和资金使用效益。审计检查在事后进行,对财政预算每年施行检查,对其他检查每4至5年进行一次。财政监督是围绕财政收支管理展开的,目的是避免问题并及时发现问题,保障财政管理水平。此检查侧重于事前、事中进行,是日常性的和连续性的。由于审计监督和财政监督二者实施监督的阶段和方式不同,所以交叉重复现象很少出现。
  三、借鉴与启示
  这次研讨与考察,比较全面地了解了目前法国正在实施的预算改革以及由此对财政管理与监督带来的变化。法国作为西方发达国家,其财政预算管理与监督的组织机构体系颇具特色,在整个国家政治经济生活中扮演重要角色,发挥着十分重要的作用。当然,由于政治体制和国情不同,他们的许多做法我们不能照搬照抄,但他们预算改革的理念、严密的支出监督管理措施、严格的责任机制、严明的法纪等方面,对推进我国预算管理体制改革和财政监督机制建设有着十分重要的借鉴意义。
  (一)积极推进财政绩效管理,切实提高财政资金的有效性。
  财政绩效管理不仅是财政管理方法的一种创新,而且也是政府管理理念的一次革命,它是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段,加强公共支出管理,提高财政资金有效性的客观选择。从法国2006年执行的新预算案看,最大的特点就是确立了国家预算新结构,推行了以结果和绩效为导向的绩效预算,并为此进行了多项配套改革包括政府会计制度的修改、政府收支分类修改、绩效指标的制定、建立财政管理信息系统等。近些年,中国财政部制定下发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》,并已经选择一些部门和项目按照产出法和绩效管理方法积极进行试点,目的是促进部门更加有效地利用资源,以最小的成本达到施政目标,取得了初步效果。借鉴法国绩效预算管理先进经验与做法,中国要在继续推进部门预算、国库集中收付、政府收支分类、权责发生制政府会计、政府采购等各项财政管理制度改革的基础上,逐步将绩效管理运用到我国财政支出管理中,切实提高政府管理效能和财政资金有效性。一要按照《中央部门预算支出绩效考评管理办法》的有关要求,积极推进绩效考评工作,逐步将考评结果作为下一年度预算安排的重要参考依据,强化考评结果对于预算分配的约束力。二要建立完善绩效评价指标体系的基础资料数据库,为预算支出绩效评价提供技术支持。三要调整和充实部门预算内容,制定部门滚动预算和年度部门预算,提出具体的绩效考评目标,逐步建立预算绩效评价体系。四是在建立绩效考评制度和有效约束机制的基础上,建立激励机制,鼓励部门管理者提高资源的使用效率。
  (二)加强对预算执行的监督,促进建立全过程的财政监督机制。
  法国的预算执行,不仅有《财政法组织法》和议会通过年度《预算法案》的保障,而且通过设置财政监察员和公共会计监督制度,将预算执行监督贯穿于财政管理的全过程。可以说,法国财政部门对预算执行的监督表现为财政管理。通过财政管理全过程的控制约束,各部门的预算基本上都能保证按预算要求执行。预算执行事关经济社会发展和行政管理预期目标的实现,也关系到财政资金的规范、安全和有效。近几年,为确保预算的有效执行,我国也一直在探索建立事前审核、事中监控和事后检查相结合的全过程财政监督机制,而且在事前审核的切入点选择和事中监控的方式方法上取得了一定的实践效果,但就整体而言,目前还处于偏重事后监督检查阶段,还没有形成一个有序、有力和科学的事前审核和事中监控机制,也没有一套权威和可操作强的法律制度体系和办法。因此,当前应进一步借鉴国外的有效做法和经验,继续推进监督关口前移,加大事前审核和事中监控力度,加强预算执行的全过程监督。首先,在适当时候,可以探索让人大每年审议通过的政府预算报告以法律形式出现,要求各部门必须依法执行当年预算,减少权力部门对预算执行的随意干预。其次,全面推进国库集中收付制度改革,规范预算账户管理,建立健全资金拨付的法定核对和签名制度,强化预算执行手段。第三,强化对预算执行的监督,无论是收入还是支出,都应当逐步实现运行过程的动态监控。要着力加强支出动态监管,调查分析财政资金拨付、运转的类型和模式,把握财政资金拨付、运转的一般规律,根据不同的类型和模式,采取不同的动态监管方式,研究建立支出监管分析报告制度。尤其要采取切实有效措施,对预算单位银行账户实施重点动态监控,密切关注财政资金最终流向,增强支出监管的针对性和时效性。要认真研究收入动态监管的有效途径和方式,在现有联席会议、国库对账、信息共享的基础上,利用现代技术和关联资源,探索掌握监控税收收入和非税收入的实现时点、运作流程、缴纳方式。通过建立预算收支全过程的财政监督机制,确保预算按要求得到有效执行。
  (三)加强财政资金的监管要充分发挥财政专职监督机构和财政部驻各地专员办的作用。
  在法国财政部内部,履行监督职责的机构和人员比较多,既有预算司、会计总局、稽查总署、经济财政监督总署,也有派驻各部门或大区的财政监察员和公共会计,多数机构或人员都被赋予一定的权力和责任,代表财政部对部门或企业的预算活动进行监督,发现重大问题可以就地纠正处理或直接向财政部长报告。法国财政部监督机构的设置与运行充分说明,法国财政部非常重视财政资金的监管,并在其中非常注重发挥财政监督机构和人员的作用。相比而言,我国财政部门对财政监督机构及其监督成果的利用还是重视不够,历来重收轻支、重分轻管、重支轻管的倾向还没有得到根本转变。虽然近几年的监督检查暴露了管理上的一些问题,促进了完善管理,但监督与管理“两张皮”的现象依然存在,监督的独立性和权威性没有得到很好体现。我们应该借鉴法国的管理经验,转变重分轻管的管理理念,在发挥部门预算司加强资金监管的基础上,充分发挥财政监督机构和人员的作用,做到分配与监管并重,监督与管理并重。当前尤其要发挥财政部派驻各地专员办在摸清驻地各部门家底、核定上报基础数据等方面的基础性作用,进一步细化财政管理,改变业务司局只能依赖中央各主管部门提供决策参考依据的现状,既解决决策数据的真实性问题,又解决管理上的“鞭长莫及”问题,确保公共财政改革能够有序进行,取得实效。
  (四)注意协调财政部门监管与发挥预算部门自主性的关系。
  加强预算管理,提高财政资金效益是财政部门和政府各部门的共同职责。法国新《财政法组织法》一方面赋予财政部门加强财政支出监管的职责,另一方面也逐步给预算单位“松绑”,依法赋予预算单位更大使用预算的灵活度与责任,注意发挥各部门在加强预算管理过程中的财政自主性。如新《财政法组织法》规定,在保证目标、效益的前提下,项目主管有权在议会确定的预算包内自由支配预算额度,条件是不得超过人员支出限额和部资金使用授权上限。同时新《财政法组织法》也要求各预算单位建立内部监督机制,加强预算监管。对于我国而言,近年来以部门预算、国库集中支付、政府采购、收支“两条线”等为主要内容的一系列公共财政改革取得了明显成效,但同时依然存在预算管理或项目管理硬性规定严格与实际支出管理比较混乱并存的局面。因此,在继续深化我国公共财政改革的过程中,既要切实改变目前从上到下代编预算的做法,注意加强财政部门与其他部门、各部门与其下属单位等之间的磋商,积极探索年度预算编制与近中期发展规划的衔接问题,提高预算的延续性和发展性。同时在具体的制度设计和操作环节,应当在强化部门自身责任的基础上,注意发挥部门和有关单位的积极性,赋予部门一定的财政自主权,既统一要求,又不事无巨细,切实做到堵疏并举。
  (五)充分利用计算机技术为财政管理与监督服务。
  法国政府非常注重现代信息技术在财政管理和监督中的运用,不管是他们的纳税申报系统、国库收付系统,还是财政日常管理,计算机网络化水平都很高。同时新的政府财政管理信息系统(GFMIS)应用于全部预算单位,可以实现国家财政管理信息共享和操作的可追查性。在我国,财政管理的信息化水平总体上还比较低,当前突出的是要在借鉴国外政府财政管理信息系统运行模式和建设经验的基础上,大力推进“金财工程”建设,不断提高财政管理信息化水平。要注意中央和地方、部门和单位之间的互相合作,要有全国一盘棋的思想,共同研究开发,信息共用,建立起高度发达的财政管理网络系统。在注重开发、推广和使用政府预算管理、国库集中支付管理、现金管理、收入管理、政府采购管理、国有资产管理等核心财政业务管理系统和宏观经济预测系统的同时,还应该注意加强财政监督信息化建设,开发、推广和使用各种财政监督软件,切实发挥财政监督系统,尤其是专员办系统,在推进财政管理信息化过程中的重要作用。

  
  法中公共财政监督研讨会中方代表团:
  团长:金莲淑
   成员:耿  虹、胡柏枝、钱红一、高伟明、陈歧山、
  白晓晴、刘洪林、黄 斌

  

  

  

 

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