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巴西、委内瑞拉财政监督考察报告

  
  巴西、委内瑞拉财政监督考察报告

  2007年10月27日至11月5日,财政部监督检查局耿建云监察专员率团一行6人,赴巴西、委内瑞拉进行了为期10天的考察学习。考察期间,代表团先后拜访了两国的财税部门、审计机关、相关政府机构和部分地方政府财政、审计机构,重点就两国的财政管理体制、财政监督主要做法等内容进行了深入考察。考察团在巴西,与巴西财政部预算司等相关部门负责人、里约审计厅厅长进行了会谈和交流;考察团在委内瑞拉,与财政部部长助理、审计总署副审计长进行了会谈与交流。现将考察情况报告如下:
  一、 两国的财政经济概况
  (一)巴西
  巴西位于南美洲大陆东北方,国土面积854.7万平方公里,约占南美洲总面积的47.3%,居世界第五位,官方语言为葡萄牙语。巴西矿产资源丰富,铁矿砂储量、产量和出口量均居世界第一位,铀矿、铝矾土和锰矿储量均居世界第三位,此外还有较丰富的铌矿、铬矿、镍矿、黄金矿和石棉矿等,工业实力和工艺均居拉美首位。主要工业部门有:钢铁、汽车、造船、石油、水泥、化工、冶金、电力、建筑、纺织、制鞋、造纸、食品等,其中核电、通讯、电子、飞机制造、信息、军工等已跨入世界先进行列。2006年国内生产总值21022.7亿里亚尔, 国内生产总值增长率3.6%,通货膨胀指数158.256(2000年=100)(预测数)。
  巴西实行较为规范的公共财政体制,各级政府之间财权和事权划分得比较明确、清晰。巴西的行政区划分为联邦、州和地区,财政、税收、预算均为三级。全国共分为26个州及1个联邦特区(即首都巴西利亚)。巴西实行三权分立的联邦共和政体:行政权由三级行政首长总统、州长、市长分别行使;立法权由各级议会行使,联邦议会实行两院制;司法权为两级司法结构,联邦最高法院和州高级法院。巴西联邦政府机构设置财政部、发展工业和贸易部、计划预算和管理部、外交部等20个部委。
  巴西在财政体制上实行三级预算管理体制,其显著特点是财权和事权划分较明确、公开透明和稳定性强。巴西的财政收入包括税收收入、公债收入及其他收入等。与事权、财权的划分相对应,巴西各级政府具有较为明确、稳定的收入来源。以税收收入为例,税收立法权和征收权主要集中在联邦,联邦、州和地方三级课税制度比较规范,三级政府的税收管理权限都由联邦宪法规定,宪法明确规定了各级政府之间的税收收入的归属及共享税分配比例。各级政府之间的税种划分情况为:联邦政府征收的税种主要有工业产品税、金融交易税、个人所得税、公司所得税、特定行业和项目所得税、进口税、出口税等;州政府征收的税种主要有商品流通税、转让税等;地方政府征收的税种主要有劳务税、不动产税等。在支出结构上,巴西政府财政支出主要用于国防与国际关系、教育、社会服务(如公共福利、医院、健康等)、交通、公共安全、环保、政府管理等方面,具有显著的公共性、服务性。
  巴西各级政府之间建立了比较规范的财政转移支付制度,转移支付比例的确定,参考人口、地理、面积等因素,以各地产品劳动增加值为重要依据,充分考虑平衡区域间公共财政的保障能力。转移支付包括项目拨款,即联邦政府规定拨款的用途,州或市政府不得挪用;另有联邦政府拨款附加搭配规定,即要求州或市政府拿出一定比例的配套资金用于特定支出,作为得到拨款的条件。
  (二)委内瑞拉
  委内瑞拉全名“委内瑞拉玻利瓦尔共和国”,位于南美洲北部,国土面积91.67万平方公里,官方语言为西班牙语,石油产量在拉美国家中居第一,在欧佩克组织成员中居第三。2006年巴西国内生产总值1733.54亿美元,人均国内生产总值6667美元,财政收入127.5万亿玻利瓦尔,通货膨胀率17%,其中石油产值占国内生产总值的14.5%,为国民经济的支柱产业。除石油外,其它主要工业部门还有铁矿、建筑、炼钢、炼铝、电力、汽车装配、食品加工、纺织等。农产品主要有大米、可可、咖啡、甘蔗、玉米、豆类、土豆等。
  委内瑞拉实行特殊的“五权分立”政治制度,“五权”即立法权、司法权、行政权、公民权和选举权。全国共分21个州、2个边疆地区、1个首都区、1个联邦属区。总统为政府首脑,另设副总统一职。内阁部长由总统任命,内阁成员为总统府秘书部、内政和司法部、外交部、财政部、国防部等14个部委的部长。议会为一院制的“国民议会”。全国代表大会为最高立法机构。最高法院为最高司法机构,另外司法系统还包括总监察署、护民署等。
  委内瑞拉财政是典型的“石油财政”,财政收入主要来源于石油收入,其次是税收收入。委内瑞拉通过法律较好地规定了公共财政的要求和特点,并正在逐步进行规范。如通过修改宪法重新调整了预算权力的分配,在国会专门设立了办公室负责预算编制审核;为控制政府任意扩大财政支出,规定了按照“量入为出”的原则确定年度预算;针对国内经济状况成立了专门的财政货币政策协调机构,尝试设立了“稳定基金”;基本建立了国库电子信息管理系统。委内瑞拉属于高度集权的财政体制,中央财政收入占全国财政收入的比重较高,地方财政对中央的依赖性较强,而且税收立法权在国会,主要税种如所得税、增值税等为中央收入。
  二、 巴西的财政预算管理和监督
  (一)巴西财政预算管理
  巴西的财政预算管理涉及以下部门或机构:上报计划的联邦政府各部门、计划预算与管理部、财政部、巴西银行、国会等。具体预算程序:当年编制次年预算,年初各部门根据自身实际情况做预算计划,上报计划预算与管理部,计划预算与管理部按照社会经济发展的总体情况和财政收支情况进行综合安排,编制初步的财政预算草案,转入财政部,财政部提出有关资金使用的控制性建议,最后转入国会进行讨论,参、众议员可以提出修改预算的方案,于9月底前提交国会通过后形成正式的财政预算再转回财政部。由财政部负责执行,出具相关凭证,巴西银行接到相关凭证后开始支付资金。
  巴西财政预算编制主要由计划预算与管理部负责,该部下辖3个国家专门委员会、11个职能部门和3个直属单位。11个职能部门主要包括:部长办公室、法律咨询室、经济咨询室、计划局、联邦预算局、信息技术与立法局、国有资产管理局等。其中计划局和联邦预算局具体负责预算编制。巴西法律规定,政府要编制年度预算和中长期预算(5年预算),当年编制次年预算一般要从年初开始,9月底以前提交议会讨论通过。在预算编制过程中,采用比较先进的编制技术,如绩效预算、零基预算、计划项目预算、目标预算等,对部门及项目支出的需求以及政府收入的预计比较具体、充分、准确,预算编制比较科学。联邦和州都有专门的预算编制工作班子与专业技术人员。预算支出单位要依据法律、按照单位履行的职责和业务绩效编制部门预算。宪法规定联邦预算出现赤字可以发行国债,而各州规定收支必须平衡,一旦州的实际收入低于预算时,州政府只可以寻求发行短期债券,并在下一个财政年度全部偿还。巴西各级政府在预算调整中经过法定的审查程序,各级政府都有一定的财政分配权力,但预算追加和调整余地很小,而且要经过审计部门严格的审计。
  财政部是巴西政府重要的综合经济管理部门之一,主要职能包括制定财政政策、会计工作、金融债务管理、国有资产管理和负责预算执行及监督等。财政部下设税务总局、国库总局、经济政策总局、金融管理总局(下辖中央银行)、国有资产总局、法律事务总局等机构。
  加强国家预算执行和监督是财政部的重要职责,主要涉及财政部国库总局、金融管理总局、税务总局等职能机构。其中,国库总局作为财政部的直属机构,具体负责国家预算执行,主要职责是:制定季度、月度财政用款计划,管理国库单一账户,控制财政支出,保持国库收支平衡,管理国有企业资产,控制和管理国内外债务,制定国库会计核算制度,组织预算执行等。国库总局在中央银行设立国库单一账户,所有财政性收支都通过这一账户进行,为各预算支出部门、支出单位在巴西银行(商业银行)设立国库单一账户代理户(零余额账户),具体办理支出资金划拨及与国库单一账户的资金清算。中央银行负责对全国金融事务的管理,担负“最终贷款人”的角色,不从事商业运作。巴西银行作为财政资金支付的代理行,负责具体经办各预算单位支出资金的划拨及与国库单一账户之间的资金清算,并负责监督和跟踪调查国库支出资金的使用及效益。以税收收入为例,其收缴程序是:纳税者根据有关税收规定,将应缴纳税款和纳税单交任何一家经办税款收缴业务的商业银行,商业银行在l-2天内将所收到的税款,通过银行间电子网络系统划入中央银行的国库单一账户,国库总局通过中央银行的电子资金清算信息系统,可以随时了解国库单一账户收到税款的情况。预算支出单位在向国库申请支出并经审核批准后,即可进行相关的支出。为了便于支付管理,巴西将财政支出具体分解为工资支出、一般项目支出、日常开支和宪法规定的转移支出等,不同项目的支出提出支付申请的日期也不同。工资支出为每月20日前,一般项目支出为每月30日前,日常开支每10天申请一次,转移支付为每月10日、20日、30日。资金支付单具体流程是:当预算支出单位向商品或劳务供应商支付资金时,首先向国库代理行(巴西银行,商业银行)签发政府支付专用的银行支付票据;巴西银行通过政府财务信息系统收到政府支付的命令信息以及支出单位签发的银行支付票据后,进行审核;一天后,巴西银行将应支付资金与中央银行的国库单一账户进行清算,中央银行将清算资金与其从政府财务信息系统收到的政府支付数额核对无误后,将资金转账给巴西银行;巴西银行收到资金后的第二天,将资金划转到商品或劳务供应商的银行账户。
  税务总局负责执行税法、组织税收征管、实施税务稽查等。税收立法权和征收权主要集中在联邦。巴西联邦税收立法有两种不同程序:一是由税务总局提出立法建议和法律草案,经财政部批准后报总统同意,提交国会讨论通过,形成法律;二是由国会下设机构提出税收立法议案,交国会审议通过后形成法律,交由税务总局执行。税务机关执行中不受任何干预。但对于减免税,税务总局只能根据有关规定审查纳税人是否具有享受减免税的条件,但无权自行决定对某些项目的减免税。
  (二)巴西财政预算监督
  巴西的财政监督总体上包括四个层面的关系:政府立法机构(联邦议会)→财政部门及其监督机构→各专业监督部门以及社会监督机构→国家机关、社会团体和企事业单位的自我监督。并且上一层面的机构有权按特定程序越极对下级层面实施财政监督,是一种比较规范的集检查、稽核、督促、矫正、制裁、调研和反馈行为为一体的财政监督体系。监督内容主要包括对组织财政收入和运用财政资金的全过程进行监督,保障国民收入分配;对国家法律和财税政策执行情况实施全面监督,维护国家法纪;对财政活动按行动计划和运行标准进行检查、监督和调节,维持和修正财政管理。
  ----联邦议会监督---最高层次的财政监督。主要职责是制定财政法规法令、审议和通过年度预算,由财政委员会、联邦审计法院等负责具体实施。其中,联邦审计法院作为议会的附属机构,协助联邦议会开展对联邦财务和预算管理的外部监督工作,审计法院总部在首都巴西利亚,在全国范围内行使审计监督权力,与司法部门相对独立,由来自政府、国会、司法部门共9人组成,有一个轮值主席,进行集体决策,对国会负责报告。他们的职责主要是检查共和国总统的账目、对联邦三权各行政管理机构开展财务和预算审计、对行政管理人员和其他负责货物或公共股份的官员的账目的合规情况进行评价、对签发批复退休金、养老金和拨款的合法性进行审计。如果检查发现了问题,他们会提请司法部门立案调查。具有要求报送资料权、检查取证权、检查权、登记保存权、制止纠正权、建议报告权等。
  ----专职监督机构监督---联邦监控总局。联邦监控总局为总统府下设机构,1994年从财政部国库总局分离,2002年从财政部独立。负责联邦预算从编制到执行全过程的监督,对监控中发现的问题,将检查结果和处理意见提交联邦审计法院。其工作方式以跟踪监督为主,利用计算机网络掌握预算安排情况及税收征管情况,实地检查或向社会调查取证等多种形式,对预算单位银行账户资金增减变动和实际使用联邦预算资金情况实施监控。具体职责是:对联邦各部门预算项目和预算资金执行情况进行监督,所有联邦部门支出预算执行情况都要由该局汇总、审核和编制后经财政部长提交总统,再由总统提交议会(最后由联邦审计法院审计);对直接使用联邦预算资金的单位进行监督;对地方政府获取、使用联邦预算资金或转移支付资金与联邦政府签订合同及执行情况进行监督。
  ----财政部门内设机构监督。涉及的部门主要是财政部下设的国库总局和税务总局,监控为技术性的,主要是控制发票、各种凭证和资金循环是否符合相关的法规和程序,特别是1987年建立的财政管理统一体系(计算机网络),这个体系连接并涵盖预算编制、税收、国库、银行账户、预算单位等涉及预算收支的所有环节,用于预算收支的增减变动和监控。如国库总局负责办理联邦预算支出的拨付和监控,目前有超过98%的资金由国库总局通过计算机网络直接拨到预算单位账户,不经过任何中间环节。再如税务总局及其派驻地方的10多个分支机构和在港口、机场等地设置的70多个税务办公室,均通过计算机网络受理纳税申报、组织税收征管、实施税务稽查。对偷逃税者,法律规定除如数补交税款外,还要处以25%的滞纳金,并可再处150%的罚款,拒不补交税款的,最高刑罚可判20年。
  ----其他部门监督和社会监督。巴西政府在推行国有企业股份制过程中,十分重视国家对这些企业的指导和监控,为此专门组建了指导、协调、监督股份制企业生产经营活动的公共管理局。如巴西电力局。除了公共管理局的监督外,国有企业还受到来自其他方面的监督。一是所有国有企业的投资计划或投资预算,特别是需要联邦政府安排资金的内容,都要经国有企业协调管理总局审核后报送计划预算部批准才能执行;二是国家董事会代表对企业财务收支计划、财务报告和会计报表的监督;三是联邦监控总局对企业与联邦政府账务往来的监督;四是联邦审计法院根据联邦监控总局提交的检查结果和处理意见对企业的延伸核查;五是税务部门对企业的监督检查;六是社会中介机构的审计验证。
  巴西财政监督体系层次比较清晰,各监督部门分工职责明确,配合密切。如联邦监控总局按规定将检查结果和处理意见提交联邦审计法院审理;联邦审计法院检查发现问题线索,视情况及时提请司法部门立案调查等;财政部门下属的国库总局和税务总局在监管中发现重大问题,需按程序移交联邦监控总局核实或联邦审计法院处理。
  三、委内瑞拉财政预算管理和监督
  与“五权分立”的政治制度相适应,委内瑞拉财政预算管理和监督也有自己的特色。如设立隶属公民权的主要政府审计机关----联邦监察审计总署等。
  委内瑞拉预算编制涉及国会、部长委员会、财政部和各行政部门。具体程序为:各行政部门根据需要编制部门预算,报财政部审核;同时财政部根据《公共部门财政管理基本法》的规定,对法定活动,或根据总统提议,对社会重大救济计划等,编制专项预算。之后,财政部将预算审核汇总后形成预算草案,提交部长委员会审议;部长委员会审议通过后报国会审定;国会审定通过后,形成正式的国家预算,财政部负责资金拨付,具体资金支出流程通过财政部国库管理信息系统操作,并由财政部统计、登记和审计。
  委内瑞拉财政监督主要包括三方面:国会监督、行政监督和审计监督。国会监督主要体现为国会对政府预算的审核批准方面。国会下属的预算委员会,主要是在审定预算时发挥保障预算支出来源和监督支出项目是否符合国家发展计划以及监督政府追加支出、超预算收入安排等功能。
  行政监督主要体现为财政监督过程中的监督。委内瑞拉总统府下设国家审计办公室,其职能主要是宏观政策上指导各部委对财政资金的监督管理,无具体收支审计功能及处罚权,仅仅行使政府间内部审计职责。财政部门在加强资金监管中具有重要职责,委内瑞拉财政部下设国家预算办公室、国家国库办公室、会计师审计办公室、公共信贷办公室(辅助社会发展项目)等部门。其中:预算编制审核由国家预算办公室负责;预算资金分配拨付由国家国库办公室通过国库信息系统平台实施;预算执行全过程的统计、登记和审计工作由会计师审计办公室负责。财政部门主要是通过审核部门预算、跟踪审查资金全过程、管理账务、内部审计等加强财政资金的监管。具体讲:财政部和各职能部门各负其责,实施全过程的监督。审核部门预算草案,评价资金安排的合理性;检查各行政部门账务,考核其科目账户使用的正确性;监督预算支出的真实性、合法性。其中:会计师审计办公室为主要财政支出监督机构, 行使内部控制职能,是技术层面的监督,通过计算机网络对各项支出进行监控,对发现的一般性问题及时予以纠正,重大问题不直接处罚,移送司法部门处理。同时,会计师审计办公室在各部委有派出人员,负责指导各部委对财政资金使用的监督管理任务。
  审计监督主要是通过联邦监察审计总署完成的。联邦监察审计总署是监督政府行政行为、审计公共支出的独立机构,不隶属于国会(立法权)、司法(司法权)和行政部门(行政权),而是隶属于公民权,不仅监督行政部门,还对议会支出进行监督。联邦监察审计总署实行总审计长负责制,专设副审计长负责管理市民事务办公室,处置人民来信来访,保障市民管理公共财产的权利。联邦监察审计总署有内部审计司、安全和风险预防控制司、行政管理司,国家公共权力控制司、州市控制司、特别程序司等11个内设机构。主要职责是制定审计原则程序,评估公共机关业绩、评价内部控制制度,监督国家收入、国有资产、国家公共债务,控制国家支出,指导州市审计工作,检查、调查、问询违规行为等。联邦监察审计总署一般是事后审计,审计结束后要认证相关责任,对违规行为具有行政意义上的处理权,如对违规问题及责任人做出处理处罚决定等,问题严重的移送总监察署处理,涉嫌犯罪的由总监察署核实后移送最高法院审理。
  委内瑞拉财政部对部内公务员包括财政监督人员的管理非常严格。一是在制度规定上不仅严格甚至严厉,而且在制度落实上从严执法,照章办事。如:财政部内设内部监察司,为全国内部控制监察局的派驻机构,直属部长办公室管理,它的基本任务是综合评估财政部机关及附属部门的内部控制和管理运行体系,保证与现行的法律条款一致,以便为现行的管理方式建立一个可靠的、合理的体系和程序,以保持其真实性、合法性及透明度。二是规定的事项和程序详细透明,从小处着眼,注意公务员道德和素质培养,避免管理方面的笼统和空洞,有利于人事机构照章管理和执罚。
  四、几点启示和借鉴
  (一)降低监管成本,重视工作效率,提高我国财政管理信息化水平。巴西和委内瑞拉多年来都形成了一套完整的财政管理计算机网络体系,这个网络体系连接并涵盖预算编制、税收、国库、银行账户、预算单位等涉及预算收支活动的所有环节,能够全面反映预算收支的增减变动情况,为各级监管部门提供了技术支撑。目前我国各级财政部门和税务部门普遍建立了自己的信息网络平台,但互不联网,信息资源不能共享,造成基础数据工作重复,资源大量浪费。建议我国以“金财工程”为契机,进一步完善财政资金收支监控网络系统,实现财政资金通过网上电子政务系统管理,实现财政预算整个流程计算机网络全程监控。通过整合财政和税务部门计算机网络资源,实现政府各部门及其他社会团体与各行业、各社会机构的信息网络连接,使每一笔资金往来都能通过国家财税网显现,各部门和社会各界根据需要随时可以查询、监控。
  (二)严格预算编制和执行,减少随意性,提高财政资金使用效益。巴西宪法赋予联邦政府负责筹集财政收入和安排财政支出的具体权限和程序规范,各州法律根据宪法对各自的预算收支做出具体规定。预算编制的原则、方法、程序等重大问题都由有关法律做出规定。预算一旦经过国会或议会通过后,即具有法律效力,预算约束严格,支出追加或项目调整有严格规范的程序,预算的执行受到严格的审计监督。我国应按《预算法》和《审计法》的要求,切实加强人大和审计部门对预算执行的监督,建立健全财政部门对部门预算收支和各地预算编制的编审监督机制。收入方面,主要是保证税务部门能够依法征税,在提高收入预测准确性的前提下,保障收入能按进度征缴入库。支出方面,主要是加强支出管理和提高资金使用效率,通过逐步完善政府采购制度、国库集中支付制度,使预算执行规范通畅,切实提高财政资金使用安全、规范和效益。
  (三)加强监督部门间的协调沟通,形成监管合力,完善财政监督体系。巴西和委内瑞拉两国财政监督机构设置、职责有自己的特点和特色,适合自身国情和财政管理需要。虽然两国财政监督体制、财政监管部门职责差别较大,但共同点是多部门监督、多角度监控,部门之间分工明确,强化协调,信息互动,协作监管。目前我国政府经济监督包括审计、财政、税务、证监会、银监会、保监会、国资委等部门监督,监管部门之间关系尚未理顺,职责分工不甚明晰,信息资源不能共享,监督成本较高,监督效率较低。应该采取有效措施,以法规形式理顺监管部门关系,明确职责权限,建立健全统一协调的监管机制和执法责任制,以形成监管合力,提高监督效率。
  (四)加强监督立法,提高财政监督的法律地位,以法律手段强化财政监督的相对独立性。巴西和委内瑞拉都有有关财政责任的法律规定,提高了财政透明度,同时加强了财政管理的责任。法律规定两国财政监督机关虽然隶属于议会或国会或政府或司法机关,但其监督职能作用的发挥,不受外界干预。我国目前财政监督的法律地位不很明确,财政监督的职责、任务、监管手段等还没有专门的法律规定。强化财政监督的当务之急,是研究出台《财政基本法》和《财政监督法》,使财政监督真正做到有法可依、独立执法。

   财政监督考察团成员:耿建云  监察专员
   曾秋莲  副巡视员
   柯永果  处    长 
   赵  骏  调 研 员 
   李静波  副 处 长 
   晁  晖  副调研员

  
   二○○八年三月十七日

 

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