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埃及、肯尼亚财政管理与监督考察报告

                             埃及、肯尼亚财政管理与监督考察报告
                                         财政部赴埃及、肯尼亚考察团


  2007年11月2-11日,财政部纪检组长贺邦靖同志率团对埃及、肯尼亚两国财政管理监督情况进行了考察。代表团分别访问了两国财政部、税务总局、审计署等部门,对两国财政管理与监督的基本情况有了比较全面的了解和认识。现将有关情况报告如下:
  一、埃肯两国财政管理监督的基本情况与主要特点
  埃及、肯尼亚同属非洲发展中国家,两国在财政管理与监督方面既有相同点,也有不同点。两国财政管理与监督职责主要由议会、财政部、审计署、税务局等部门实施,在职能设置上注重分权与相互制衡。
  (一)埃及
  埃及横跨亚非两大洲,大部分位于非洲东北部,面积100.1万平方公里,人口7367万。埃及属于开放型市场经济,私有经济占国内生产总值60%以上。2006/2007财年经济增长率7.1%,国内生产总值1108亿美元,人均1470美元。
  埃及财政收支主要情况:2006/2007财年财政总收入1639亿埃镑,财政总支出2173亿埃镑,赤字534亿埃镑。财政支出的重点领域包括工资、基本生活补贴(大饼、面包、汽油、电等补贴)、社会保障、教育等。2006/2007财年,基本生活补贴支出538亿埃镑,工资支出514亿埃镑,养老金和社会保障支出246亿埃镑,教育支出274亿埃镑,医疗卫生127亿埃镑。
  埃及财政部负责编制、管理国家预算和公共债务,包括制定财政税收相关法规政策、管理财政收入与支出、监督预算执行、制定经济发展政策规划、监控宏观经济运行等。近年来,埃及财政部为加强财政管理与改革,主要采取了以下措施,取得了良好效果:
  一是进行税制改革,降低了税率,简化了征收程序,扩大了税基,有效加强了税收征收质量,促进了税收收入的较快增长。埃及财政部下设税务局、国库局以及有关业务司局,税务局长由财政部副部长兼任。近年来,通过修改相关法律,对关税、所得税、印花税、销售税等进行了改革,关税平均税率从14.6%降低到8.9%,所得税平均税率从42%降到20%,印花税和销售税也有较大幅度的削减或降低。2005年实施新税法后,纳税人已由原来的120万户增加到目前310万户, 2005/2006财年税收收入978亿埃镑, 2006/2007财年税收收入达到1056亿埃镑,连续两年保持了20%以上的增长水平,税收收入已占其GDP的23%左右。
  二是通过发布新的政府预算法,进行了政府收支分类改革。通过进行政府收支分类改革,政府收支分类更加科学合理,使普通民众能够理解政府预算,能够对政府预算发表意见,也使财政预算更加方便于信息化管理,国库部门因此每年能够节约近30亿埃镑的管理成本。
  三是通过修改1981年的政府会计法,实行了国库单一账户制,财政收付资金统一由埃及中央银行单一账户进行核算。实施国库单一账户制度能够达到以下目的:(1)提高财政资金的效益和运行效率;(2)提高财政资金的透明度,使纳税人、社会公众能够更清晰了解政府的财政收支活动;(3)加强对预算执行情况的控制和监督;(4)促进财政政策与货币政策的有机整合和协调。
  四是加强财政监督。埃及的财政监督分为事前监督与事后监督。根据埃及《政府会计法》的规定,事前监督就是财政部向各个部门派驻财政监督员,对各个部门的预算和支出进行审核审批。财政监督员由财政部政府会计局统一管理。地方财政部门同样设立财政监督员,全国共有18000多名财政监督员,编制都是财政编制。为了对财政监督员进行再监督,财政部门还设立了财政巡视员,专门负责对财政监督员进行定期巡视,确保财政监督员依法履行职责。事后监督就是审计署对财政部门以及其他政府部门的审计监督,审计署直接隶属议会,每月、每季度、每年都要向议会报告工作。财政部向审计署也派驻财政监督员,审计署与财政部构成相互监督、互为制约的关系。
  (二)肯尼亚
  肯尼亚位于非洲东部,面积58万平方公里,人口3426万。经济以农业为主。2006年国内生产总值187亿美元,经济增长率6.1%,人均国内生产总值546美元。2005/2006财年财政收入3540亿先令,总支出4206亿先令。2006/2007财年财政总收入为3602亿先令,总支出4300亿先令。
  虽然肯尼亚的总体经济水平较落后,但其财政管理相对比较规范透明,政府官员素质较高,形象比较清廉良好。政府大选中,不同政党之间基本没有以腐败来指责对方的。近年来,肯尼亚采取了一些改革措施加强财政支出管理,建立了政府采购监督委员会,致力于建立政府采购的透明文化。肯尼亚财政部还专门聘请国际货币基金组织、标准普尔等国际组织和评估机构以及非洲其他国家对其财政预算情况进行了审查。
  肯尼亚的财政监督主要有三个方面:一是财政部内部审计司对有关业务司局的监督;二是财政部对预算部门(包括审计署)的监督;三是审计署对财政部以及预算部门的审计监督。肯尼亚审计署直接向议会负责,每年要向议会提交审计报告。审计署主要负责国有企业、中央政府部门和对地方政府部门的审计。审计署与财政部相互监督,财政部对审计署的预算和资金使用情况进行监督检查。
  肯尼亚财政部与税务局是委托代理关系,税务局既是一个政府机构,也有类似于国有公司的管理架构。税务局的决策机构是董事会,由政府和私人机构的专家组成,负责制定税务局管理层实施的重大决策并监督管理层。董事会主席由肯尼亚总统任命。税务局的首席执行官即税务局局长,由财政部部长任命。肯尼亚政府每年将税收总额的1.65%返还给税务总局,作为税务总局的收入,维持税务部门的运作。近年来,肯尼亚税务局重点推进了“税制现代化改革计划”,加强了税收征管,采取了扩大税基、在线申报、在线评估、统一稽查、打击走私等措施,税收收入逐年保持了良好的增长势头。
   二、借鉴与启示
   (一) 进一步完善公共财政体系,逐步建立符合科学发展要求的财税制度,深化财税改革。埃及和肯尼亚近年来在财政改革方面,非常重视两方面的工作:一是税制改革,通过改革降低了税率、扩大了税基,也加强了税收征管,从而带来税收收入的大幅增长;二是政府收支分类改革。埃及实施政府收支分类改革取得了良好效果。肯尼亚也按照国际货币基金组织的要求,进行了政府收支分类改革,进一步提高了财政收支的透明度。目前,我国正在按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,积极稳妥地推进税制改革,包括企业所得税改革,修改了企业所得税法,统一了外资企业和内资企业所得税税率等,对于推进经济发展,构建规范统一、公平合理的社会环境具有重要意义。在新企业所得税法的实施过程中,财税部门要重点关注和深入调研执行中的实际效果,跟踪分析和评估新税制对经济发展和财政收入产生的影响,进一步完善和改进企业所得税税收政策。我国从2006年开始的政府收支分类改革,是建立健全公共财政管理体制,完善预算管理制度体系,加强财政科学化、精细化管理,不断提高财政管理水平的一项重大基础性措施,要加强监督管理和沟通协调,加强对预算部门和地方省市的指导,并且要重点关注政策执行中的效果,不断完善相关政策制度。
   (二)加强财政监督,从体制和机制上进行系统设计。埃肯两国都很重视财政部门内部控制和对相关预算部门的监督,特别是埃及财政部向各预算部门派出了大量的财政监督员,财政监督工作有一套严密的机构和组织保障机制。埃及财政监督的一个鲜明特点是将监督关口前移,突出事前审核、事中监控,及时发现和纠正财政监督管理过程中存在的问题,真正融入到了财政管理之中。为了确保我国财政资金的安全、规范和有效,必须从体制上和机制上研究改进财政监督工作,要将财政监督工作贯穿于财政中心工作的大局之中,贯穿于财政管理体制、机制建设和改革的总体设计之中,贯穿于财政管理工作运行的全过程之中。财政监督不是专职监督机构一家的事情,而是财政部门全面加强内控、强化财政管理、提高财政资金使用绩效的系统要求,需要各业务司局的通力配合和协作。因此,应该认真研究和合理划定财政监督专职机构和各业务司局的监督职责,在财政预算、执行和监督的各个环节,建立起相互分工、相互制约的财政运行有效机制,全面促进财政业务管理和内控水平的进一步提高。
  (三)内外并重,加强财政资金监督。埃肯两国财政部都非常重视内部审计,都设置有专门机构负责内部审计工作,都有一套运行有效的内部控制机制。与此同时,两国也都非常强调对财政部门的外部监督,包括审计监督、新闻媒体和社会公众的监督。特别是肯尼亚,其财政预算具有很高的透明度,除了财政部专职内审司和外部的审计署监督外,还专门邀请国际组织、非洲其他国家对其财政预算进行监督审查,使内外监督形成了有机的结合。相比较而言,我国财政部门内部审计工作有待进一步加强,应该通过强化内部审计,建立有效的内部制衡机制。外部监督方面,除了审计署的监督外,也要进一步推行政务公开,重视新闻媒体和社会公众的外部监督,实现公共财政阳光化。目前,应从三农、社会保障、教育、医疗等关系国计民生的重点资金入手,逐步扩大财政预算的公开内容和项目,通过网络公示、听证、专家咨询等形式进一步扩大财政部门政务公开的渠道,增强财政预算的透明度。要深入推进政府收支分类改革,促进政府职能转变,解决外界对预算“看不清,看不懂”的问题,更好地接受人大和社会的监督。要不断建立和完善相关的法律制度,形成人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督、审计监督和内部监督有机结合的财政监督体系。
  (四)不留死角,财政监督应覆盖所有使用财政资金的部门和单位。埃肯两国有一个共同特点,就是财政部与审计署之间构成一种相互监督的关系,财政在接受审计监督的同时,审计也要接受财政的监督。在我国,审计部门对财政以及其他预算部门的监督逐步得到强化,审计监督的影响在逐年得到扩大。但谁来监督审计部门却是多年来没有得到解决的问题。今年审计署主动提出由财政部对其进行监督检查,得到了国务院领导的批准同意。财政部对审计署的监督检查不仅完全必要,而且应将这种监督经常化、机制化,确保审计部门得到有效监督,避免监督者缺乏监督的问题。财政部门加强对审计等部门的监督,对自身的管理水平也提出了更高的要求,财政部门必须进一步规范运作、强化管理,确保财政资金分配和使用过程中的透明、规范和廉洁。
  (五)加强财政监督要重视发挥派出机构的作用。埃及财政部门实行的财政监督员制度,充分发挥了财政部门派出机构对预算资金的审核把关作用,非常值得我国借鉴。我国幅员辽阔,经济发展不平衡,客观上给财政管理监督工作增大了难度,也提出了更高的要求。当前部门预算制度改革、国库集中收付制度以及预算执行中的各种新情况和新问题,都需要及时进行监督检查。财政部驻各地专员办具有较丰富的财政检查经验,是中央财政管理监督的有效延伸。近年来,专员办逐渐融入财政管理,在开展财政资金事前审核、事中监控、事后检查等方面发挥了重要作用,为财政管理决策及时提供和反馈了大量准确的信息,促进了财政政策的有效落实。但相对于财政管理的需要而言,专员办的职责定位还不够清晰、到位,专员办的作用发挥还不够。在构建公共财政框架,研究建立预算编制、执行、监督有机结合的新型财政管理监督机制时,要充分发挥专员办在完善中央财政监督机制中的独特优势,明确和细化专员办参与财政管理监督的内容、方式和途径,增强专员办监督力量,适当增加人员编制,进一步提升监督水平,为提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性提供有力的保障。

 

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