中华人民共和国财政部
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部分国家储备商品监管情况的调研报告

  一、国储商品的基本情况
  从20 世纪50 年代开始,我国陆续对棉花、化肥、肉、糖等重要商品建立储备制度,期初储备品种单一、数量较少,随着宏观经济管理的需要和市场经济发展的要求,国储商品的品种逐渐丰富、数量逐步增加。截至2005年末,中央财政直接参与监管的储备商品共有7283万吨。通常由国家发改委负责编制和下达粮食、食用油、棉花、救灾化肥、化肥淡季储备、边销茶、羊毛、医药、石油等9个品种的储备计划,商务部负责编制和下达肉、食糖的储备计划,全国供销合作总社负责编制和下达农药的储备计划,专员办对棉花、肉、食糖、农网、救灾化肥、化肥淡季储备、边销茶、羊毛等8个品种的财政补贴资金进行就地审核,方式是事前审核、事中监控、事后检查,即代储单位、储备库点按照属地原则,定期向当地专员办报送费用和利息补贴资料,由专员办对资料的真实性和准确性把关并实施监督。2005年专员办负责审核监督的8种国储商品当年总储备量918万吨,占当年10种商品总储备量的12 %(见图1),当年中央财政补贴资金159137万元,占当年11种商品中央财政补贴资金总额的9%(见图2)。
  图1: 部分国家储备商品数量明细图(万吨,所占比重)
  
  图2:部分国家储备商品财政补贴资金明细图(亿元,所占比重)
  
  近年来,中央财政积极转变角色,从国储商品财政补贴资金的规范性、安全性、有效性角度实施监管,突出财政监督的管理特色,逐步完善规章制度,加强内部控制,建立国储商品台账,抓住监管重点,并根据日常审核发现的问题,有针对性地开展调查研究,为科学决策和规范管理提供依据,取得了实效。从1995年起专员办开始对国储商品费用和利息补贴进行审核,2002年至2005年年底,共审核承储企业申报费用和利息528703万元,确认费用和利息补贴481021万元,剔除多申报费用和利息47682万元,年平均核减率9%(见图3)。
  图3:  2002年至2005年专员办审核部分国储商品费用和利息补贴图
  
  
  二、国储商品的作用和特点
  (一)国储商品是国家宏观调控的重要手段。国家通过建立国储商品体系,对部分商品市场供给实施结构性微调,是国家干预经济的一种重要方式。随着企业“零库存”管理方法的应用,企业库存调节机制弱化,国储商品对市场的调节作用日益增强。在商品市场出现区域性或季节性市场失衡以及经济紧缩或通货膨胀等情况下,政府通过对国储商品的吞吐,在集中供应的季节收储,在集中消费的季节售出,在极度供过于求时补充额外需求,在极度供不应求时增加额外供给,使市场价格保持相对稳定。
  (二)国储商品是降低中国经济对外依存度的重要保证。我国人均资源相对贫乏,对国际市场依赖程度较高,目前在国际上采购商品主要是依靠现货交易(“点价”交易),也就是在需要某种商品的时候才在国际上购买。这种做法容易造成国际商品市场供应短缺,引起价格上涨,无法规避价格风险,另外,如果国际现货市场出现某种商品短缺,还将导致该商品在国内的断档,无法满足生产和生活需要。目前,我国1/10的粮油、70%的钾肥、60%的铁矿石等依赖进口。适当储备一些对国民经济有重大影响的主要商品,并通过储备商品控制局部失衡,可将引发总量失衡的因素消灭在萌芽状态。因此,建立重要商品的国家储备体制,可以减轻中国经济的对外依赖度,保障我国经济安全。
  (三)国储商品是引导国民经济科学健康发展的重要工具。国家拨付资本金和财政补贴建立国储商品体系,发挥社会仓储业的作用, 不以赢利为目的,对部分商品市场进行调控,最大限度地避免社会资源损失和浪费,可以保证经济的科学健康有序发展。
  (四)国储商品是隐性财政风险的诱因之一。国储商品是国家委托承储单位承储的公共物品,是财政资金的实物形式,国储商品的风险属于隐性财政风险的一个组成部分。一方面承储单位受市场价格波动、自然灾害等因素的影响会产生亏损,产生直接资产损失,形成隐性财政风险;另一方面,由于部分承储单位存在自营业务,经营性亏损会变向转化为国家储备商品亏损,即使财政不公开承诺弥补的亏损,但承储企业也会通过不合理的方法和手段侵蚀国有权益,个体风险变异为公共风险,产生隐性财政风险。
  (五)国储商品是保障社会供给均衡的外生变量。国储商品调控作为外生变量,在产量过剩时提供了额外的需求,在产量不足释放出额外的供给,促使商品市场供求均衡。此外,在实际的市场经济运行中,供求对价格的弹性往往不充分,一些产品生产和需求的变动甚至对价格变化极不灵敏,因而在实际经济运行中,国储商品调控的调节作用更加重要,建立国储商品的必要性也更加突出。
  三、部分国储商品管理和监督中存在的问题
  (一)专员办审核方面。
  1.国储商品的管理、承储单位与专员办信息沟通渠道不畅。从调研情况看,专员办作为国储商品的监管单位之一,目前还不能及时取得国储商品的储备计划,承储单位也不能及时向专员办报送国储商品的变动情况,很多储备事项直到储备单位申请费用和利息补贴时才获知,导致专员办的审核监督带有临时性的特征,对国储商品的事前、事中情况不能及时跟踪,监管效果还能完全发挥。如:2004年《化肥淡储管理办法》下发后,各地专员办未能通过正常工作渠道获取本省的承储单位和储备任务,直至2005年5月份淡储期结束,企业申报财政补贴资金时才获得有关信息。类似问题在国储糖、肉、农药等储备商品管理也存在。
  2.国储商品的就地审核监督尚未真正实现。根据《财政部 国家经贸委 全国供销合作总社 中国农业发展银行关于对部分国家储备商品补贴实行就地审核监督的通知》和《财政部关于下发<财政监察专员办事处对部分国家储备商品补贴就地审核监督操作规程>的通知》,财政部授权专员办对国家储备商品补贴事项进行就地审核监督,即国储商品的费用和贴息申请由代储单位(或储备库点)向当地专员办申报,但目前这项规定未能真正实施。如:中国食品总公司在全国70个肉类(活体)储备基地场,中国糖业集团总公司在13个港口城市的国储糖储备库,这些库点(基地场)的费用和利息补贴均由北京专员办审核,既影响了审核效率,又增加了监管成本,同时也没有实现就在监管的运作方式。
  3.监督成本与监督业务量不配比。目前全国35个专员办负责8种国储商品就地审核,按每办3人参与到这项工作中计算,全国有105人参加,按每年审核4次,每次5个工作日计算,一年要耗费2,100个工作日,但在2005年审核工作中,专员办对8种商品的审核仅占当年12种商品总储备量的12%,当年中央财政补贴资金总额的9%,审核工作量占国储商品总量的比例较小,没有涉及到储备业务的主体工作,财政监督的边际效应未能得到充分体现。
  4、审核监督依据不够充分。目前,专员办使用的国储商品监管依据最早下发于1990年,其中有些文件规定及其监管方式,已不能适应现实情况的要求,需要修订完善。如:国储农药为救灾储备,原商业部、财政部等四部门于1990年下发的《关于安排农药储备的通知》[(90)商财(价)联字第201号]规定,收储计划、商品动用由原商业部、财政部等主管部门下达,中国农业生产资料集团公司负责收购入库、轮换、保管、品种调剂和数量调整等具体工作。但目前收储计划和动用指令,已不再由国家主管部门下达,而改为由中农公司自行安排,而且中国农业生产资料集团公司只是算总量,具体的储存单位及相应存储的品种、数量经常变化,专员办很难及时核查储存单位储备数量与上级部门下达的储备任务是否相符以及储存库点发生变化等情况,使得专员办在实施监管时难以界定监管对象。
  (二)资金管理方面 。
  1.资金申报、拨付环节多,程序复杂。按照现行的费用与利息补贴申报办法,从基层申报单位到财政部,通常要经过7个环节,主要程序是:基地场向代储单位报送,地方代储单位(直属库、分公司)向所在地专员办申报,所在地专员办审核签署意见后,代储单位(直属库、分公司)将专员办的签署意见报送给华商中心(中储棉总公司、中农公司等),华商中心(中储棉总公司、中农公司等)汇总后,统一报送给北京专员办,该办将汇总的情况审核后,再上报财政部经建司,财政部经建司根据情况拨付补贴资金。拨付环节的程序是:财政部先拨付给商务部(全国供销合作总社),后者负责拨付给华商中心(中储棉总公司、中农公司等),华商中心(中储棉总公司、中农公司等)再分解给代储单位(直属库、分公司),代储单位负责转给基地场,层层下拨,资金到位缓慢。
  2.储备资金存在被截留现象。在调查中,我们了解到部分承储管理部门截留中央财政补贴资金,储备库点未能足额得到财政补贴。如:现行的国家储备肉(活体)体制,华商中心委托一些企业(即代储单位)对储备基地场履行监管职能,代储单位占有储备基地场5%以上的股份。以一个储备期储备(活体)生猪为例,中央财政拨付费用及利息补贴约40元/头,具体分解为:华商中心1元,代储单位截留30元,储备基地场仅得到9元。由此可见,真正负责储备的基地场仅获得较少的财政资助。
  3.逾期贷款未能得到及时清算处理。在调查中,我们还了解到一些储备单位的历史遗留问题对储备工作产生不利影响:一是华商中心成立之前,储备糖的管理业务由中糖公司负责。华商中心成立后,这项工作移交华商,债权债务也一并移交,其中逾期贷款1.83亿元,中国农业发展银行在计算华商中心占用贷款利息时,对逾期贷款计收罚息,该中心支付的罚息支出将占用其他资金,不利于国储商品的成本核算。二是储备肉也存在类似问题,华商中心每年都要为2002年10月以前国家储备肉遗留的2.68亿元逾期贷款支付1000多万元利息。上述问题一方面给储备单位的管理带来不利,另一方面也产生了隐性的财政风险。
  (三)实物监管方面。
  1.未能实现对国储商品的动态监管。长期以来,专员办对国储商品库存的监管主要停留在静态管理上,既不能及时了解国储商品的库存和资金状态,又不能跟踪国储商品的数量和质量变化,事前事中监控难以到位。如:某公司2005年5月至8月承储国家储备肉(活体)生猪4000头,实际存栏只有616头,少存栏3,384头,专员办在事后检查商品账、销售账后才发现。
  2.部分国储商品未实行专仓存储。按规定,国储商品应实行专仓储存管理,但在调查中,我们了解到农药储备、救灾化肥储备和化肥淡季储备在实际操作中是承储企业商业性库存的一部分,未专仓存储。当市场发生变化时,储备单位随时可能变国家储备库存为商业性库存。此外,上述几种储备商品的储备单位、储备品种、储备数量及储备库点经常变化,也给实物管理带来了诸多不便。
  3.个别商品未实行正常的轮换。做到国储商品及时轮换,常储常新,是确保国储商品质量的重要途径。多年来,个别国储商品不能实行正常的轮换,使国储商品质量下降,最终导致中央财政多支出不必要的开支。如:中华棉花总公司至今仍在河南存放的1996年度、1997年度新疆棉2.32万吨,入库的棉花储备时间过长,棉花已发生色泽变异,质量严重下降,由入库时的一级变到目前的五级,已超过国家规定的3至5年的储备期,且库存成本已达到1.9万元/吨,由于轮换不及时,将会给国家储备物资造成重大损失。据统计,全国这类储备棉的总量达15万吨。
  (四)储备政策方面。
  1.个别国储商品管理粗放,难以发挥储备作用。目前,国家对农药、救灾化肥储备实行总量控制,对品种关注不够,对分品种的数量无具体要求。如:2005年国家安排农药储备基金0.5亿元,并对中农公司的2亿元农药储备贷款给予贴息,但没有明确储备的品种和数量。一方面中农公司将国家储备商品要求的实物储备变为经营合同储备,将其与生产企业签订的供货合同中农药的品种和数量认定为国储商品,实际上生产企业并没有(或没完全有)实物储备;另一方面中农公司的农药储备既没有储备计划、轮库和调拨计划,也没有确定的储备库点,所统计上报的储备农药只是预付货款余额的折算数。
  2.个别储备商品区域布局不尽合理。据调查,国储糖、农药、救灾化肥、化肥淡季储备等商品储备,为了节约储备成本、方便工作,主要是就地储备,以本地生产企业生产的产品为主要储备物资,未考虑销区,储备布局不尽合理。如:国储糖在全国的仓储库点布局,主要考虑的是主产区,而在销区存储较少;再如:在化肥淡季储备方面,河南区域的化肥生产企业以氮肥为主,该省就以氮肥为主要淡储商品,磷肥、复合肥储备较少。
  3.个别承储单位职能划分不清晰,不利于开展储备业务。经调查,部分储备单位集储备管理职能、具体储备业务和自营业务与一身,职责不清,存在缺位、越位和错位现象。如:承担农药、救灾化肥储备的中国农业生产资料集团公司既是国储农药、救灾化肥的管理部门,储备的品种、数量和代储单位,都由该公司选择确定,又是国储农药、救灾化肥的承储单位,同时,该公司还有自营业务。这种运作模式,很难保证储备任务的完成。
  四、原因分析
  储备商品存在上述问题许多是历史沉积下来,随着我国市场体系的日渐成熟与完善,一些管理方面和体制方面的原因更显突出。
  (一)国储商品的品种繁多,数量大,管理分散,政出多门。目前,我国储备商品品种繁多,分战略储备和应急储备,仅财政部门直接参与管理的就达12种,数量达8000多万吨,管理起来实属不易。再者,对各种不同的储备机构,国储商品没有比较准确、明确的定位和定性,国储商品分散在各部门,各种国储商品主管机构不统一,具体主管、协调机构足够和明确行使管理的授权,且管理权限分散,没有相应的法律、法规。事实上,我国尚未形成一套完整的储备体系。如国家发改委负责救灾化肥、化肥淡季储备计划的编制与下达,而承储上述国储商品的中农公司的日常业务则由全国供销合作总社指导。
  (二)业务管理部门与资金管理部门信息交流不够。国储商品计划的编制与下达由国家发改委、商务部负责,全国供销合作总社负责,日常业务管理及承储单位主要中国华商中心、中糖公司、中农公司、中化集团以及各地方代储企业,财政部主要负责储备基金和费用利息补贴的拨付与管理,从多年来的实践看,这些部门之间,各部门负责各自权限内的事宜,而沟通、协调不够,信息交流不是很顺畅,召开联席会议相对较少,尚未形成监管合力。
  (三)储备商品和承储单位的最终目标不完全一致。储备商品是国家为解决物资平衡而建立的物资储备,它所追求的目标是社会化的,具有公共性,而这些储备商品的承储单位却是市场主体,所追求的目标是利益最大化,二者存在于一个经营下存在根本性矛盾。同时,我国社会、经济处在转型期,构成储备体系的关键的政策法规尚不能灵活适应外部环境变化,不能与正在进行的变动的经济国际化、市场化、法制化接轨,与经济转型的进程相协调。
  五、对策与建议
  (一)专员办审核方面。
  1.严格专员办就地审核制度,推行中央本级会审制度。对国储商品的监管严格实行储备库点就地监管政策,各专员办严格按照属地原则,就地对所辖范围内的储备管理二级及以下单位实施监管,出具审核意见,汇总后由监督检查局、经济建设司组织人员对总公司本级及汇总数进行会审,充分发挥财政部的宏观管理和协调职能。
  2.扩大专员办的审核范围,提高审核边际效益。通过多年来的实践,专员办参与国储商品监管,对保障国家储备制度的落实,增强宏观调控能力,促进国储商品安全、完整,提高资金使用效益等方面发挥了重要作用。如2005年专员办负责财政补贴资金审核的8种国储商品总申报金额159137 万元,核减23538万元,同意上报135599万元,核减率达14.8 %。如能将财政补贴的就地审核范围扩大至中央储备粮油、医药、石油等品种,一方面可以充分发挥监督效益,提高审核边际效益,另一方面可以节约了财政资金,充分发挥财政资金的使用效益(见图3)。
  3.为专员办加强监管提供信息支持。国储商品监管需要形成多个部门配合机制,达到综合治理的效果。一是部内相关司局要充分发挥专员办的作用,将相关的补贴支出文件及时抄送,为补贴的事前审核提供依据,并将国储商品的管理软件向专员办推广使用;二是国储商品管理部门及时将储备任务抄送、承储单位定期将储备变动情况等报送专员办,以便建立与承储单位基本同步的监管台账,对国储商品实施动态跟踪监控;三是专员办通过实地监管,及时向部内相关司局反馈信息,由此相互配合,上下联动,部门协调,形成合力,提高监管水平,确保监管质量。
  4.注重国储商品财政补贴资金的 “三性”监督。对国储商品财政补贴资金的监管,是加强预算管理的重要体现,是财政支出资金实现“三性”监督的重要组成部分,也是建立社会主义公共财政框架的需要,有利于强化财政支出管理、提高财政资源配置效率。专员办结合工作机制转换,开展对国储商品财政补贴资金的“三性”监督,逐步试行绩效评价,不仅仅停留在关注查处多少违纪、核减多少金额的层面上,而是要在关注国储商品安全性、完整性的前提下,审核资金使用的效益性。
  (二)资金管理方面 。
  1.减少资金审报环节,提高工作效率。改变基层储备库点从开始申报到财政部,最长要经过7个环节的做法,减少不必要的程序,缩短申报链条,可参考的模式为“基层储备单位申报→各地专员办审核→华商中心(总公司)汇总→财政部”。
  2.推行国库集中支付制度。专员办审核确认后,由财政部将补贴资金直接拨付到基层承储库点,减少中间环节。对储备化肥、农药的利息补贴,建议在拨给中农公司的利息补贴中切块单列给基层承储单位,从而提高基层单位保管国储商品的积极性。
  (三)实物监管方面。
  1.及时轮换, 确保国储商品质量。国储商品主管部门和承储、代储单位要明确职责范围,切实负起责任,严格遵守国储商品的管理流程,及时轮换,不断推陈出新,确保国储商品质量,提高储备效率。
  2.动态管理,准确反映库存变化情况。结合“金财工程”建设,将国储商品通用台账软件升级成网络版,实现专员办、承储、代储单位、储备库点的数据联网,实时实地监控,及时了解国储商品库存状态,跟踪国储商品的数量和质量变化。预防财政资金的损失浪费和违规违纪现象的发生。
  3.严格政策,实行专仓储存。国储农药、救灾化肥、化肥淡季储备的实物管理,可借鉴国储糖的实物管理办法,与企业正常经营库存严格分开,实行专仓管理,仓库垛卡由主管部门统一制定,同时发挥国储商品贷款银行的监管作用(如中国农业发展银行的库存监管标示牌),确保国储商品在国家需要时调得动,用得上,也有利于专员办对国储商品的监督检查。
  (四)储备管理方面。
  1.完善国储商品的管理制度。完善制度是搞好储备商品管理的重要手段,目前,我们需要进一步明确国家储备冻肉出库价差亏损核定办法,储备肉质量公证检验项目和费用管理办法,国储糖的运杂费用、成品糖回储中在途损耗的核定,救灾化肥、化肥淡季的入库成本核算办法,农药储备量的科学测定方法等。通过强化制度建设提高管理水平,加大管理力度。
  2.加强储备数量、品种管理。储备数量要根据储备对象的市场规模、市场体系的完善程度、调控效果等因素,探索确定储备量的科学方法;储备单位要根据储备布局,通过邀标、招标等方式确定代储单位、储备库点,签订代储合同,合理确定储备单位。
  3.将承储企业和事业单位从储备调控的政府职责中解脱出来。按照储备与经营分开的原则,建立垂直管理的储备调控体系的同时,注意将承储从储备调控的政府职责中解放出来,负责承储任务的国有企业和事业单位只是按照与储备调控机构签订的存储、运输等有偿服务协议,收取费用,提供服务。政府部门则负责制订管理制度,实施宏观管理。
  (财政部监督检查局 张强 邵敏 董仕军 吴自明)
  加强企业职工基本养老保险基金管理的建议
  为加强对企业职工基本养老保险基金(以下简称养老保险基金)的监督管理,规范和提高养老保险基金信息质量,2006年5月至7月,财政部组织部分专员办对10个省(区)省本级、24个地(市)、59个县(区)2005年度养老保险基金管理使用情况进行了抽查,并延伸检查了部分企业。抽查的10个省(区),除广西自治区全区实现市级统筹外,其他均以县级统筹为主。从检查情况看,各地能够按照国家统一的政策,积极组织养老保险基金征缴和扩面工作,加强养老保险基金支出管理,养老保险基金支付能力不断加强,养老保险基金管理进一步规范。但检查也发现,基金在筹集和使用过程中,仍存在收入应缴未缴、违规增设支出项目、基金使用管理不规范,基金决算信息不真实等问题,亟需研究解决。
  一、存在的主要问题
  (一)养老保险费未能应收尽收,养老保险基金筹集规模和总量未能如实体现。一是抽查发现10个省(区)2005年已收取的养老保险费等有7.23亿元未计入当期基金收入。有的在暂收款科目挂账,有的滞留在违规设置的收入过渡户。比较突出的,如A市社保所将企业预缴的养老保险费7569万元在暂收款科目挂账,未计入2005年基金收入,占该市当年决算反映养老保险费收入的9.37%;B市地税局及代征机构2005年底在违规设置的收入过渡户中滞留已收取的养老保险费15208万元未计入基金收入,占该市当年决算反映养老保险费收入的34.97%。二是抽查发现,被查地区2005年有5.52亿元养老保险费等收入未按规定及时足额收缴入库。主要问题是,核定的缴费基数普遍偏低,有的地区擅自调低养老保险费缴费比例,欠缴、延期征收养老保险费问题普遍存在。如在缴费基数核定上,河南专员办检查发现,缴费单位为少缴养老保险费,申报缴纳养老保险费的工资总额远远低于向税务机关申报税前扣除的工资总额。经对Z市6户企业两个工资总额进行对比,仅此一项企业就少缴养老保险费2008.64万元。上海专员办检查发现,G省社保中心、及部分市、县的社保机构因2004年社平工资公布较晚,则按2003年社平工资11419元核定2005年缴费基数上、下限。并且在公布2004年社平工资后,未重新进行核定。如果按2004年社平工资12711元计算,则少核缴费基数5644万元,少征养老保险费1580万元。在养老保险费征收方面,江西专员办检查发现,N自治区地税局直属分局对自治区农村信用社(行业统筹)2005年度应缴基本养老保险费8218万元当年未征收,直至此次检查后才将养老保险费征收入库。该地税分局负责征收的60户缴费大户,做到按月征收的仅为15户,对中国银行N分行全年养老保险费分三次征收。
  (二)养老保险金超范围发放,挤占挪用养老保险基金。一是部分地方擅自增加养老保险金计发项目,提高基本养老保险待遇标准,加大了养老保险基金支出规模。抽查发现,被查地区2005年超范围发放养老保险金24141万元。如K省从2005年7月起,对持有《独生子女证》的企业职工,退休时加发5%基本养老金。2005年全省共发放286323人(次),增加养老金支出1302万元。二是挤占挪用养老保险基金问题仍然存在。按规定养老保险基金要求留有确保2个月发放的基金结余,但检查发现各地实际存在账上的远不止确保2个月发放的资金,这部分资金成为有关部门包括财政部门随手可得的“唐僧肉”,资金被挪用于平衡预算,搞市政建设等。如N省某市青山区财政局将养老保险基金5399万元转到该局设立的财政周转金账户用于市政基础设施建设,直至2006年3月该市审计局审计发现后才纠正并归还了被挪用的资金;X省某市财政局2005年违规挪用养老保险基金2303万元,借给该市土地储备交易中心,抵押贷款用于发放行政事业单位工资等支出。
  (三)养老保险基金运行管理不够完善。
  1.账户设置和管理不规范。一是一些地区未按规定清理多头开户,仍在多家银行分别开设收入户、支出户和财政专户,甚至在同一银行开设多个收入户、支出户和财政专户,造成账户管理的混乱。如H省社保中心2005年度在用收入户、支出户13个,其中在非国有商业银行开设的账户有4个。而且,在同一商业银行开设多个账户,如在光大银行开设两个收入户,在交通银行同时开设两个收入户和两个支出户。二是收入户长期沉淀大量养老保险费收入,利息收入未及时划转财政专户。财务制度规定养老保险收入户月末无余额。但此次检查5个由社保经办机构征收养老保险费的地区,均存在收入户月末余额未及时划转财政专户问题,个别地区坐支收入户资金,有的地区为掩盖问题,在编制决算时人为调整报表,造成账实不符。如H省社保中心的9个收入户,2005年养老保险费月征收额为4.3亿元,但月末平均余额65150万元未及时向财政专户划转,至2005年底仍有余额46053.3万元未划入财政专户;K省某酒厂有限责任公司社会保险事业管理处2005年在企业职工养老保险收入户中坐支离、退休人员工资等41万元。三是有些地区违规设置收入过渡户,滞留养老保险费收入,个别地区因疏于管理,过渡户内资金被挪用。本次抽查的5个由税务机关征收养老保险费的省(区),有4个地区存在设置收入过渡户问题。如《甘肃省社会保险费征收管理暂行规定》明确要求各级地税局设立收入过渡户。仅抽查G省本级和下属3个地市,2005年底过渡户中滞留养老保险费收入16866万元未及时划入财政专户并计入当期养老保险基金收入;内蒙古包头市土右旗地税局将收取的部分养老保险费存入违规开设的收入过渡户,作为该局完成养老保险费征收任务的调节器,因疏于管理,过渡户内资金80万元被该局职工挪用为他人归还贷款。四是财政专户管理不完善。在部分实行税务征收社会保险费并经国库归集后划入财政专户的地区,由于未明确规定基金从国库户划转财政专户的时间,基金长时间滞留国库,有时被用于平衡预算,利息收入也未随保费收入划入财政专户。如N省A市国库2005年累计占用养老保险基金4243万元,其中629万元年终被用于平衡预算;N省B市养老保险费实行税务机关征收后经国库归集划入财政专户,该市2005年度基金收入近13亿元,但利息收入仅为39万元。其他同等养老保险基金收入规模的地区,利息收入一般在300至400万元左右。个别地区未严格执行“收支两条线”管理规定。如G自治区所属的农垦、林业系统企业养老保险费收入未按照收支两条线的规定上缴财政专户,2005年实行差额缴拨,坐支基本养老保险基金11165万元。
  2.养老保险基金计息办法规定不统一,造成少计利息收入。1998年《财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局<关于印发企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定>的通知》(财社[1998]6号)规定,财政专户资金按照同期居民银行存款利率计息;而2003年《财政部关于进一步加强社会保险基金财务管理有关问题的通知》(财社[2003]47号)规定收入户、支出户和财政专户中的社会保险基金均按优惠利率计息。由于此文不是与中国人民银行联合下发,因此一些地区基层银行并不据此执行,致使不同账户内或不同部分的基金计息,在执行过程中不统一,具有一定的随意性。在目前养老保险基金保值增值渠道单一,增值空间较小的情况下,给基金带来一定损失。如H省本级财政专户资金因未按优惠利率计息,2003年7月-2005年就少计利息收入5309万元。
  (四)会计基础工作不规范。一是账表、账实不符,人为调整决算报表数字现象仍很普遍。养老保险基金决算是反映基金状况的载体,但从各地编制的决算情况看,因部门间缺乏配合,对账及票据传递不及时,以及个别单位为掩盖违规事实人为调整等因素影响,决算报表账表、账实不符现象普遍。如G自治区决算汇总报表与区社会保险事业局编制的决算数据不符。区劳动和社会保障厅在未通知有关地市决算编制部门核对、查实的情况下,人为调整决算报表数据,造成全区决算汇总报表和区社会保险事业局上报的决算报表之间数据不一致,差额1022万元。L市社保部门年末收入户有存款1537万元,G市社保部门年末收入户有存款246万元。但按财务制度规定收入户月末应无余额。于是有关部门在编报2005年度基金决算报表时,人为将资产负债表中收入户存款年初数、年末数分别调入暂存款的年初数、年末数中,使基金决算报表中体现的收入户存款年初数、年末数均为零,导致账表不符。二是其他社会保障类资金在企业养老保险基金中列收列支,影响了基金决算数字的真实性。检查发现,养老保险基金决算中反映的基金收支总规模中,含有部分地方政府预算安排非养老保险统筹项目范围内补贴性质的资金,此类性质的资金在养老保险基金中列收列支,影响了养老保险基金决算数据的真实性,也使检查组无法对基金是否属超范围支出等进行性质认定。如G省财政厅、劳动保障厅决定为离休人员发放生活补贴,资金由同级财政负担,并拨入社保基金财政专户。但实际执行过程中,有的财政部门并未将相应款项拨入基金财政专户,占用养老保险基金发放了此项补贴。S市社保经办机构将代发的沈阳市自行安排的离休人员补贴12145万元在养老保险基金决算收支中反映。
  (五)以前年度遗留问题长期挂账。一是以前年度投资损失长期挂账未予核销。1998年以前,部分地区社会保险基金在保值增值过程中,以高于银行存款和国债利率的价格,通过委托理财、委托贷款、国债回购等方式,将社会保险基金违规交给一些民营企业、证券公司、信托投资公司等运作,用于资本市场投资和并购,甚至投资房地产、基础设施建设等,结果因投资决策失误或管理不善,一些投资已无法收回,投资损失长期挂账。如1992年经G自治区人民政府同意,并经区计划委员会批准,G自治区挪用各地市养老保险基金3138万元用于XX保险经济发展公司投资入股,截至2005年末,尚有1567万元未收回。L市社保所1997年将养老保险基金200万元以定期存款的形式存入XX信托投资公司,由于该信托投资公司于2000年9月22日停业整顿,资金形成损失挂账。二是挪用资金等问题未及时纠正,违规资金未及时收回。如C省社保局1998年挪用养老保险基金用于社保大厦建设,曾被劳动保障部和财政部查处,但截至此次检查时,该局仍有5610万元资金尚未收回,而且C省社保局为掩盖挪用资金尚未收回的违规事实,串通银行开据假定期存款证实书并据此在账上虚假反映5610万元的定期存款。X省财政厅1999年6月至10月将养老保险基金803.13万元借给部分参保单位用于解决拖欠职工工资,资金至今未收回,在“暂付款”科目借方挂账反映。
  (六)行业统筹养老保险管理方面存在的问题。一是行业养老保险缴费基数核定不实,对银行、电力等效益较好的行业,核定的基数普遍偏低。如K省社保局核定中国工商银行K省分行养老保险缴费基数及应缴养老保险费金额,竟低于K省分行按工资总额及缴费比例自行计提的养老保险费,从而使K省分行截至2005年底缴费专户仍结存已计提的养老保险费2011万元。二是行业在归集养老保险费过程中资金管理不规范,有的在账外核算。如K省电网公司、中国工商银行K省分行、中国有色金属工业第X冶金公司等实行行业统筹的单位,在筹集行业养老保险费时,在企业财务大账外单独开设养老保险费结算专户,用于归集计提和行业所属单位上缴的养老保险费。因归集养老保险费与实际缴纳的养老保险费差额结存在账外结算专户,给企业挪用资金以可乘之机。如中国有色金属工业第X冶金公司挪用账外专户资金1221万元,用于本公司资金周转。此外,对行业归集养老保险费账户资金利息归属不明确,未计入基金收入。如G省电力等4个行业社保机构用于归集、发放基本养老金的银行账户,至2005年底所产生的历年利息收入合计319万元,未上缴财政专户计入基金收入。三是养老保险行业下划存在遗留问题。1998年,按国务院要求,根据“先移交、后调整”的原则,中央11个行业统筹的养老保险下划地方实行省级统筹。1999年初,审计署对行业下划进行了审计,但是认定的各省结余数与各地实际到账金额存在差异(审计认定的部分上解或下拨款项没有实际到位)。为维护审计的严肃性,财政部门报送基金决算时要求按审计认定的结余数报送,而各地经办机构基本按实际账务进行核算,造成基金结余账表不符,长期挂账。
  二、存在问题原因分析
  (一)基金财务制度不完善。我国的各项社会保险基金的财务和会计制度不成熟不完善是造成社会保险基金管理出现问题的一个重要原因,现行的《社会保险基金财务制度》是1999年制定的,其中有一些不完善之处,已不适应新形势和新情况的需要,特别是社会保险基金的投资、计息、开户行的选择等问题,迫切需要进一步修订和完善。
  (二)缺乏有效监督制约机制。社会保险基金的运营和管理缺乏有效的监督制约机制,导致社会保险基金管理问题频出。首先,财政部门、劳动保障部门和地税部门之间缺乏相互的监督制约机制,或未能执行部门之间的监督制约职能。各部门之间缺乏有效的信息沟通机制,账单传递速度慢,不及时对账,造成账实不符。其次,社会保险基金缺乏有效的外部监督,审计部门和财政监督部门也是近年来才逐渐重视和加大对各项社会保障资金的监督检查力度,但检查范围有限。
  (三)现行政策执行不严格。从检查情况看,不少地方未能严格执行现行的社会保险基金财务会计制度,是造成违规违纪的重要原因之一。
  (四)体制方面的原因。从检查情况看,多数社会保险基金的挪用都是政府的行政命令或是行政干预的结果。地方政府经常把“社会保险基金结余”当作准财政资金使用,一些地方政府部门领导财政法规意识淡薄,特别是在基层财力比较紧张的情况下,从部门利益出发,违规挪用、滞留、转移社会保险基金收入,违规设立账户,不按要求划转社会保险费收入及利息收入。部门之间缺乏有效的沟通和配合,从而导致社会保险基金账实不符。此外,部分地区相关部门经办人员业务素质差,工作能力和责任心不强,也是社会保险基金管理出现问题的一个重要原因。
  三、加强养老保险基金管理的建议
  (一)大力推进税务征收,适时开征社会保险税。针对目前社会保险费缴费基数核定不实,征管缺乏强制性等问题,建议进一步加大推进税务征收工作的力度,并适时开征社会保险税。一是可以切实改变社保基金征缴困难、征收乏力的局面。目前社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。从近几年的基金征缴情况看,以社会保险费的形式由社保经办机构征收的做法缺乏强制性,基数核定不实的问题也比较突出,致使拖欠、不缴或少缴社会保险费的现象比较普遍,而且征收社会保险费的征收成本也比较高,不利于建立更加规范的社会保险基金收支两条线管理体制。而由税务机关征收,有利于养老保险基金收入的及时足额征收。二是有助于有效筹集社会保险基金。通过法律形式把企业、个人的权利、义务确定下来,保证所有工薪收入的职工和用人单位成为社会保障税的纳税人,从法制上确保社会保险具有稳定的收入来源。三是有利于社会保障体制的完善。课征社会保险税,标志着社会保障工作步入规范化、法制化的轨道。
  (二)加大养老保险费征缴力度,提高企业和职工的参保意识。在未实施征缴改革前,各级养老保险费征收机构要严格按照《社会保险费征缴暂行条例》和养老保险费征缴稽核的有关要求,进一步加大征缴力度,确保养老保险费应收尽收、及时足额征收。首先,要加大社会保险的宣传力度,提高广大人民群众的保险意识。利用各种媒体,广泛宣传国家养老保险政策,鼓励职工依法维护自身权益,增强履行缴费义务的自觉性和主动性。同时,通过向社会公布养老保险费征缴情况,及时发放养老保险费对账单,设立查询、举报电话等,发挥外部监督作用,强化用人单位和广大职工参保和依法缴费的意识。其次,要加强稽查审核,堵塞漏洞。加强对稽核人员的业务培训,不断提高稽核人员的稽核能力。采取日常核查与专项稽核、书面稽核与实地核查等多种形式开展稽核工作,加大清欠力度,及时发现并纠正各种违纪违规问题,充分发挥稽核工作的效力。
  (三)加强部门间的协调配合,提高社保基金管理水平。在目前财政、劳动、税务部门几家共同参与养老保险基金管理的情况下,要加强部门间的协调配合。一是建立健全财政、劳动保障、税务部门的沟通协调、相互制约机制。财政部门要加强对社保基金征缴、使用、管理情况的监督;劳动保障部门要定期对社保经办机构核定的缴费基数进行审核;税务部门和社保经办机构严格按核定的缴费基数及时足额征收,对无法征收的,要及时向劳动保障部门反馈,建立顺畅的对账联系机制。二是对因会计核算、财政专户管理、基金决算编制等方面的原因出现的税务、财政、社保部门之间数据不相符的问题,建议财政部统一结账时间,要求各级征收、管理、使用部门加强财务对账管理工作,按月进行定期对账,年底统一时间扎账。确保会计信息的数据统一、真实、有效和完整。
  (四)修订和完善有关管理制度。目前养老保险基金管理存在的社保基金计息办法不统一、预收养老保险基金长期挂账、其他社会保障类资金在养老保险基金决算列收列支、国库归集资金未及时划入财政专户以及未足额计息等问题,都需要在充分调研的基础上,对现行制度规定作进一步的修订,使之在实践中更具可行性和操作性。
  (五)规范行业统筹养老保险基金管理。行业统筹是我国养老保险制度转制阶段的特殊产物,要切实统一规范行业统筹政策,促进养老保险制度的健康发展。一要强化行业统筹养老保险基金征缴管理,加大征缴和清欠力度,将社会保险的缴纳作为行业主管部门对企业目标管理考核中重点考核内容之一,强化养老保险费征缴工作;二要明确经办机构和行业主管部门在行业归集养老保险费过程中的责任和权利,避免归集资金账外核算、资金收益归属不明确等问题,以确保行业统筹养老保险基金决算信息的真实和完整。
  (六)尽快解决历史遗留长期挂账问题。对于一些历史遗留问题在基金决算中长期挂账,影响了基金决算使用部门对决算信息的分析,也影响了基金数据信息的真实性。建议对遗留问题商劳动保障、审计等相关部门尽快研究制定相应的办法予以解决,避免长期挂账。
  (七)建立健全养老保险基金监督工作长效机制。要切实强化养老保险收支全过程的监督管理,建立养老保险基金监督工作长效机制,保障养老保险制度健康发展。一要建立健全法规体系,解决养老保险基金监督中法律缺位、层次低、效力差等突出问题,尽快出台养老保险费征缴处罚办法,强化养老保险制度约束的刚性;二要建立健全养老保险基金监管组织体系和各部门配合工作机制,实现审计监督、财政监督、税务监督和社会监督相结合,审计、财政、税务、社保等部门协调配合、相互制衡;三要建立快捷、准确、高效的基金监督管理信息系统,实现监管、征收、缴费各部门间信息实时共享,确保养老金按时收纳、拨付和发放。
  (财政部监督检查局 耿建云 张强 邵敏 李静波)

  

 

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