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健全完善财政监督机制的探讨


  一、财政监督机制及其理论依据 
  财政监督机制是指在公共财政监督有规律的运动系统中,财政管理各种要素的结构与功能之间相互依存、相互制约关系,以及这些要素共同协调发挥作用的过程与机理。财政监督机制的外在表现是监督的政策、法律、法规等的运行过程,内在特质是通过影响财政管理相关人员素质来实现在财政性资金运行中比较确定的人与人、人与事之间的相互关系。其理论依据可从以下几方面来分析。 
  (一)市场经济理论与公共财政理论。在传统的计划经济体制下,财政监督是作为财政的一个职能为人们所认识和使用的,它是适应计划经济体制和国家财政及行政控制系统需要的管理监督。可是,改革开放走市场取向的改革以后,特别是随着社会主义市场经济体制的建立与不断完善,政府职能的转变以及公共财政体系的逐步构建,财政监督也在相应地发生变化。这是因为在市场经济条件下,市场对资源配置起基础性作用,市场上的一切经济交易行为均是按照价格机制运作实现均衡的。作为政府不再是资源配置的主体,政府就必须从计划经济体制下的统揽统包的权力管制中逐步转型,只能转为对市场失灵领域的介入,政府职能必然发生相应的改变,各级政府及其职能部门不再是权力行政,而是为市场经济主体提供公共服务。因而计划经济下的国家财政也必然要相适应地转变为公共财政。由于公共财政是以市场失灵为基础建立的,这就决定了市场经济条件下的财政监督的功能发生了重大的转变,它已经成为现代公共财政管理的重要组成部分。与此相适应财政监督的主体、对象、方式、目标和机制等,也必然适应市场经济体制和公共财政的变化而发生变化,建立在传统计划经济基础上的财政监督机制也必须要进行改革与完善。 
  (二)公共选择理论与控制理论。按照经济学的“理性经济人”假设,政府财政部门的官员也是理性效用最大化的经济人,在具体执行国家的财政政策、法律法规及制度的过程中也必然存在着追逐自身利益最大化倾向,加上存在不确定性和信息不对称等原因,可能出现追逐自身利益而违背广大人民群众根本利益和愿望的问题,甚至发生违法违规腐败情况。因此,需要有专门的机构来对财政性资金的筹集和使用效益以及使用结构及与财政管理相关的事项进行监督,财政监督是为满足这种公共监督的需要而存在的。可见,财政监督的一个主要方向之一是要监督财政性资金的来源以及使用是否符合广大人民群众的利益,防止政府官员在依法行政过程中为追逐自身利益而出现影响预算规模、政策及“设租”和“寻租”等问题。 
  公共财政框架下的财政支出应该而且必须能够有利于社会经济发展,有利于广大人民群众福利水平的不断提高。但这个目标的实现依赖于较高的财政管理水平。现实生活中,完美且理想的管理状态是不存在的,无论预算编制得多么周密,在组织实施的过程中,总会出现计划的执行与当初确立的目标有所偏差的现象。财政管理属于行政管理,是一种典型的分权式管理模式,管理的权力制度或非制度分散在各个管理层次和管理部门,如果没有控制,没有建立起相应的控制系统,恐怕就会出现权力的滥用、管理部门无法及时发现和纠正。按照管理学的有关控制理论,财政管理系统可以分为四个方面,即决策机制、执行机制、反馈机制、监督机制。监督机制是整个管理系统的关键环节,属于管理中的控制环节。没有财政监督,财政管理系统就无法形成激励和约束机制,其它机制也无法充分发挥作用,系统的自组织功能也无法有效发挥。因此财政管理中通过采取一定的控制手段使财政性资金活动自始至终沿着设定的路线向着预定的目标推进,就必须要有完善有效的财政监督机制作保证。 
  二、 我国现行财政监督机制存在问题分析 
  (一)财政监督法律体系不健全,监督的强制力有限。我国目前财政监督的有关法律法规包括两类:一是《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关的法律、法规中对财政监督问题的专门规定。这些规定为我国在经济社会转型时期财政监督作用的发挥和财政监督工作的正常开展提供了相应的法律保障。但从实际情况看,由于立法部门的不同、立法层次的差异,这些法律法规的有关规定都不够充分、不够系统,尤其是各个法律法规对财政监督工作的地位、组织、职责、权力、任务、程序以及处罚手段等重要问题都没有做出准确的定位,它们还不能完全适应财政监督的特殊需要,我们尚缺少专门的财政监督法律或法规;二是财政部门制定的部门规章制度。为保证财政监督工作的正常开展,财政部陆续制定了《财政部门实施会计监督办法》、《财政检查工作办法》等规章制度,个别地区的财政部门根据财政监督工作的实际需要又制定了相关的制度规定。这些规章制度普遍存在着立法层次低,规定缺乏统一性,可操作性差等问题。可见,在总体上我国还没有形成一个完整的财政监督制度体系。财政监督工作法律依据不充足,因此监督的强制力比较软弱。 
  (二)财政监督运行系统存在薄弱环节,监督效能未得到充分发挥。财政监督中存在着工作“缺位”、管理“越位”和职责“错位”的现象。具体原因是: 
  1.财政监督的职责定位不科学。在财政资金的运行中,各个机制各司其职、各负其责,既不能互相代替,也不能与其它机制相脱离,各行其是。我国现阶段,人们对预算编制、预算执行和决算等其他财政管理机制比较重视,常常忽视监督机制。 
  2.监督理念错误。传统上,人们往往把财政监督当作一种增收节支的临时措施和整顿经济秩序的特殊手段,没有充分认识财政监督与财政管理之间的必然联系,在实际工作中重分配、轻监督,重收入监督、轻支出监督,重外部监督、轻内部监督,忽视在财政业务管理活动中开展财政监督的现象普遍存在;更有人把财政监督与财政监督机构混为一谈,认为加强财政监督就是加强财政监督机构,从而忽视财政监督机制建设。受这种错误理念的影响,财政监督工作更多的是停留在“行为”监督的层次上,属于“就监督论监督”的工作思维,财政监督的广度、深度、力度都受到了较大的限制。我国财政监督机制也长期处于低水平,无法满足建立社会主义市场经济体制与公共财政体系的要求。 
  3.财政监督手段落后。虽然“金财工程”已经开始启动,但相关软件、网络本身就没有财政监督的功能模块和操作系统,造成财政资金运行已实现“信息化”,而财政监督却仍然“手工化”的尴尬局面;财政监督部门与收入征收单位、国库部门、预算单位及财政部门内部也不能实行联网,致使财政监督机构难以及时掌握财政收支动态,监督效率低下,监督效果不理想。 
  4.财政监督对外协调机制不完善。目前承担财政监督任务的部门较多,如审计机关、税务部门、财政部派出机构专员办以及社会中介组织等。各个监督机构之间缺乏明确分工,实际监督中“缺位”与“越位”现象十分普遍。财政部门、税务部门与审计机关都把工作重点放在事后的检查审计,造成了事前与事中监督的“缺位”;针对同一事项各个部门都要监督,互相之间经常产生监督重叠和越位现象。 
  5.财政监督的事前、事中监督监督不够。近几年虽然监督方法由专项监督向日常监督、事前事中监督转化方面作了许多努力,但在具体工作中,我国对财政性资金运行仍主要是采取事后监督的形式。财政监督主要通过对被检查单位的报表、报告的检查来实施,财政部门更多地注重支出预算的编制下达,疏于预算执行情况的监督;注重财政资金使用的合法性判断,疏于财政资金支出合理性的分析。 
  (三)财政监督机构的设置和专职监督检查干部队伍建设存在问题。一是各个地区的财政监督机构在设置上不尽一致,机构分设和机构混合的情况并存,使得财政监督统一协调受到影响;二是在人员的安排上,具有较强业务能力并且能够适应不同检查工作需要要求的人员较少。 
  三、 财政监督新机制的构建 
  (一)从流程上构建预算编制、执行、监督三位一体的监督机制。 
  1.财政预算编制监督机制。预算编制的财政监督主要通过财政监督部门对预算单位上报预算的备案(外部监督)和对财政业务管理部门的审核结果的复核(内部监督)来实现的,具体操作程序如下: 
  
  (1)按照部门预算“两上、两下”的编制程序,预算单位首先根据预算编制标准和要求,编制出本单位预算报送到财政业务管理机构审核(1审核),同时抄送专职财政监督机构备案(1备案)。 
  (2)单位预算经财政业务管理机构审核后,送达财政监督机构,财政监督机构对送审的单位预算(内)和已备案的单位预算进行再次检测(外)。 
  (3)财政监督机构签署审核意见交财政业务管理部门。 
  (4)财政业务管理部门汇总后上报人大审批。 
  (5)人大批准预算的同时向社会公开,接受社会监督。 
  (6)财政业务管理部门依据人大批准的预算批复各项预算,同时送达专职财政监督机构。 
  2.预算执行监督机制。财政监督机构不仅监督业务管理部门按计划批复,还要跟踪资金运行,检查国库和预算单位拨付和使用资金的情况。 
  (1)预算单位向财政业务管理部门申请用款。 
  (2)财政业务管理部门做出决定交财政监督机构审核。 
  (3)财政监督机构根据财政预算,结合预算单位的实际情况回复意见。 
  (4)财政业务管理部门做出批复,通知国库拨款,并交财政监督机构备案。 
  (5)财政监督机构监督国库集中收付。主要内容包括:财政资金入库是否及时,金额有无异常变化,拨付金额是否按预算执行,拨款程序是否合规,款项是否按已审批单位的用款计划及时拨付等。 
  (6)国库按计划拨付。 
  (7)财政监督机构监督预算单位按预算执行。主要内容包括:单位有无其他收入来源,是否全部纳入财务管理与核算,资金的运行是否按规定执行等。 
  3.预算决算监督机制。财政监督部门有责任运用评价体系对预算资金的使用效益进行评价,并对被监督单位的管理提出建议。 
  (1)财政支出运行过程监督指标体系。 
  ①安全性目标要求财政支出能严格按预算及时、足额拨付到规定的项目或用途上,具体分为四个指标: 
  A、资金支出安全性:财政支出符合相关制度,不能出现错库、体外循环等。 
  B、预算约束指标:资金的支付和使用不能超过预算规定额度和方向。 
  C、程序安全性:严格按照国库集中支付制度等进行资金拨付。 
  D、资金风险控制指标:微观——预算单位或国库代理行不能 
  违规向其他账户划拨资金。宏观——预算资金规模不能超过财政资金的供应能力。 
  ②规范性目标要求通过财政收支指标、收支行为、程序与有关法律法规的比较,分析评价财政支出是否符合规定。 
  A、预算编制方面:预算总支出、各项目支出及增长速度、定员定额标准。 
  B、预算执行方面:预算资金拨付程序、各项目进度、资金拨款进度、预算追加程序、金额。 
  C、决算方面:各项预算执行数与预算数对比、执行过程是否符合国家方针政策、法律法规。 
  (2)财政支出运行结果监督指标体系。 
  有三个方面的指标:经济效益指标、社会效益指标和生态效益指标。具体包括成本—效益法、最小成本法等。 
  ①项目支出绩效评价一般性标准 
  一般性标准 数据来源 
  项目定位标准值 工程技术、施工效率、质量 项目的技术、质量统计资料 
  经济效益标准值 成本净现值、资金到位率、 
  财务收益率、投资利税率 项目的财务统计指标 
  社会效益标准值 公众满意度、脱贫情况 专家评判、问卷调查 
  环境效益标准值 公众满意度、各项环境指标改善程度 
  ②预算绩效宏观评价指标 
  指标类型 指标计算方法 
  资源配置贡献 预算支出规模=预算支出/GDP 
  预算支出结构优化率=按功能性质分类的各类支出/预算支出总额*100% 
  经济增长贡献 预算支出的GDP贡献率= 
  预算支出的GDP弹性系数=预算支出增长率/GDP增长率 
  经济结构调整贡献 对产业结构演进的贡献: 
  预算支出对第一(二、三)产业结构变化的贡献=预算支出增加值在GDP中的比重变化/第一(二、三)产业增加值在GDP中的比重变化 
  对就业结构演进的贡献: 
  预算支出对第一(二、三)产业就业结构变化的贡献=预算支出形成的第一(二、三)就业人口占全国就业人口比重的变化/第一(二、三)产业就业比重的变化 
  社会稳定贡献 降低农村贫困发生的贡献: 
  预算扶贫资金降低贫困发生率=贫困发生率下降百分点*预算扶贫资金占社会总扶贫资金的比重 
  预算扶贫资金对减少贫困人口的贡献=预算扶贫资金降低贫困发生率/(贫困发生率十预算扶贫资金降低贫困发生率) 
  提高就业水平的贡献: 
  预算支出就业率=预算支出形成的就业人口/就业人口*100% 
  预算支出就业弹性系数=预算支出形成就业人口增长率/就业人口增长率 
  4.财政内部监督机制。 
  财政内部监督是一种预防机制和自我约束的内部控制机制, 是财政部门内部管理水平的自我检查和评价。专职财政监督部门应转变监督理念,变纠错式监督为服务式监督;改变监督方式,由原有的按监督对象分组转变为按监督流程分组。 
  
  (1)财政部门各业务处室和专职财政监督部门都有责任监督预算单位的用款行为,预算单位有义务将用款信息反馈给监督部门。 
  (2)依据业务部门反馈的信息,检查组对财政部门业务处室检查、取证,并给出建议。 
  (3)检查组将检查结果送达认定组。 
  (4)认定组对具体问题再次审核,对检查组的结果进行确认,并对业务处室的行为依法做出判定。 
  (5)认定组将判定结果送达审理组。 
  (6)审理组经审理做出处理意见,书面通知被审理处室。 
  (7)被审理处室对存在问题给予解答,并做出处理方案。 
  (8)审理组汇总资料向领导汇报。 
  (二)收入支出全过程的监督机制。 
  1.税收收入监督机制。财政监督机构从税源入手,辅之以网络实施监控系统,对重大税收项目监督检查。 
  
  事前: 
  (1)财政监督机构及时了解税务部门工作进展情况,包括前期税收征管质量,各个税种收缴、拖欠、减免金额,以及新出台的税收政策;并且深入基层调查,掌握税源状况,包括企业各项财务指标和近期经营状况。依据两方面的信息确定监控重点。 
  事中: 
  (2)利用税收监测系统(构建总体税收收入的时间序列模型和各个税种的多元回归模型)对税务机关的工作进程实时监控。 
  (3)对重点企业实施监控。 
  (4)将调查结果告知相应的税务部门。 
  事后: 
  (5)监督税务部门纠正工作中的漏征、漏缴、违规减免的行为,结合监督部门的意见按规定补征和返还;补征的收入作为财政查补收入入库。截流的立即上缴国库,混库的及时调整。 
  (6)财政监督机构向企业提出管理建议,监督税收按级次入库。 
  2.非税收入监督机制。财政监督应以规范政府非税收入行为作为主要目标,以完善法规制度、明确自责、健全监督机制作为非税收入监督主要内容。建立非税收入监督机制和支出使用监督机制,基本是遵循财政部的非税收入系统软件的运行程序,在探索建立相应的监督运行机制。 
  3.财政支出监督机制。财政监督机构通过调查了解各部门的业务处理情况,围绕社会关注的重点、热点问题, 以及财政改革事项和重大财税政策执行情况组织开展监督。具体操作程序如下: 
  事前: 
  (1)预算编制部门向财政监督机构提交支出计划。 
  (2)财政监督机构对支出计划进行审核。 
  (3)通过“两上两下”的编制过程,预算编制部门支出预算批复,同时送达预算执行部门(国库处)待拨,送达财政监督机构备案。 
  事中: 
  (4)预算单位向国库处申请资金。 
  (5)国库处征求预算单位业务主管部门意见。 
  (6)业务主管部门根据预算单位的资金需要、工程进度、配套工作进程等实际情况得出预算单位实际资金需求量,回复预算执行部门。 
  (7)国库处结合预算编制数和业务处回复数审批,并通知会计核算中心拨款。 
  (8)会计核算中心按审批金额及时拨付给与预算单位有经济往来的个人或供应商。 
  事后: 
  (9)国库处联合业务处对预算单位进行日常监督,并将信息及时反馈给财政监督部门。 
  (10)会计处对预算单位进行会计监督,也将信息及时反馈给财政监督部门。 
  (11)财政监督部门根据资金执行中的反馈信息合年初预算选择重点业务部门进行监督。 
  (12)及时掌握监督过程中的反馈信息 。 
  (13)对预算执行部门进行再监督。 
  4.会计监督机制。会计监督是《会计法》和《注册会计师法》赋予财政部门的重要职责。 
  
  (1)检查注册会计师年检及培训情况。 
  (2)在企业聘请的注册会计师配合下检查企业财务状况。 
  (3)向企业提供服务:主要包括组织企业领导学习财务知识和政策,完善企业内部控制制度、督促企业实行财务报告内部公开制度等。 
  (4)通过对企业的检查掌握注册会计师的执业质量;企业也可以通过财政监督部门的检查工作了解注册会计师的业务质量,一旦出现问题可以提出索赔。 
  (5)综合①和④的情况反映给注册会计师认证管理机构。 
  (6)由注册会计师认证管理机构根据相关法律法规对注册会计师进行评定,奖惩并施。 
  (三)依托“金财工程”建立网上监督系统,推进财政监督信息化建设。 
  具体可围绕三个目标,分三步走: 
  1.近期目标——依托财政核心业务软件,进行适当资源整合与二次开发,开放查询功能,通过实施查询等手段实现网上监控,逐步改进和转变财政监督检查的方式,初步实现在省财政本级事前、事中、事后全过程监督。 
  2.中期目标——在开放查询功能,开展实时监督的基础上,逐步建立一个科学合理、制约有效的网上监督框架。包括:建立完善各项内部控制制度;建立项目库和监督评价信息库;建立分析预警、绩效监督等功能在内的财政监督管理子系统。 
  3.远期目标——加强与审计、税务、海关、金库等有关监督部门的联网,丰富和拓展网上监督系统。一是延长外部监督链,将监督触角向省直属预算单位和设区市财政部门延伸;二是自觉接受人大等有关机构的再监督。 
  四、财政监督新机制的保障 
  (一)加强法制建设。一是在现有预算法的基础上,以法构建预算、执行和监督三分离的科学财政管理框架,与此同时,研究制定预算法实施办法,赋予财政部门监督检查部门预算编制、执行、处罚各种违法行为的权力,并对违法行为规定具体的处罚标准。二是尽快制定《财政监督法》,明确监督主体、职责、权利、范围等基本问题。三是要建立以会计信息质量抽查公告为突破口,年度会计报表、注册会计师、审计师审查为基础,国有大型企业会计主管委派为依据的企业会计监督制度。四是要加快对违章违纪责任追究制度的建立。 
  (二)加强机构和队伍建设。在机构建设上,要积极争取有关部门的大力支持,使省、市、县(区)建立健全财政监督检查机构,形成比较完善的组织保障体系。在队伍建设上,各级财政部门要严把选人关、调入关、用人关。同时,还要通过调整知识结构、提高知识层次、举办培训班和实地考察与检查等形式加强财政监督机构队伍建设,提高财政监督人员政治素质和业务素质。 
  (三)加强信息技术建设。财政监督工作要强化网络监督, 逐步实现利用网络技术开展财政监督检查工作。一方面要建立日常监督数据库, 逐步实现财政性资金运行全程动态监督;另一方面要运用信息网络技术对注册会计师行业的执业质量进行实时监控和跟踪分析, 实现监督监督检查工作点与面的有机结合, 不断提高监督工作效率。 
  (四)加强工作协调。在内部协调上,财政监督机构要积极主动地向其他业务职能机构通报财政监督工作开展情况,并将监督检查中发现的财政管理中的问题及时告知相关职能部门,共同研究解决问题的办法,促进财政监督与日常财政管理的有机结合。在对外协调上,要加强与审计、监察等部门的沟通与协调,通过建立联席会议制度,及时交换意见,以形成监管合力。通过建立资料共享制,实行信息共享,避免重复审计和重复监督检查。通过建立案件移送制,加大对违法违纪责任人的处理力度,维护财政监督的权威。 
  (五)加强财政监督理论研究。新时期财政监督实践需要高水平的财政监督理论加以指导,因此要重视并且加强财政监督理论的研究。从当前的财政监督工作要求以及未来的财政监督工作需要出发,财政监督的理论研究工作需要围绕我国社会经济发展的大局以及完善社会主义市场经济体制的要求,结合深化财政管理体制改革的工作,并以服务于经济工作和促进财政监督效能的提高为主要研究方向,增强财政监督理论的前瞻性和可操作性。 
  (吉林省财政厅 湖南省财政厅 江西省财政厅 甘肃省财政厅 陈志德 杨正华 方明明 何永年 赵书江 谭月华 邓 郡 王玉珍) 
  

 

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