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公共支出治理研究

  在社会主义市场经济建设进程中,公共支出治理方式、结构及其效率直接影响到公共资源的配置效率,完善公共支出治理在一定程度上能够有力推动我国政府治理模式的转变,以期建立一个更加灵活、高效、民主、廉洁的有效政府和责任政府。在当前公共支出整体效率有待提高的条件下,如何进一步提高财政资源的配置效率,构建财政运行过程中各相关主体之间的权责制衡制度和运行机制,优化公共支出治理结构,达到一个集预算编制、执行、监督于一体的科学分工、相互制衡、权责一致、运行协调的良性互动机制,便成为当前乃至今后相当长时期内的重要的现实课题。本文从界定公共支出治理的概念入手,依据公共治理原理,借鉴西方成熟市场经济国家的有益做法,针对我国国情和财政管理现状,探索优化公共支出治理的基本思路和途径。
  一、概念界定
  “治理(governance)”一词源于拉丁文,原意为控制、引导和操纵。从公共管理角度而言,治理是指在一个国家中运用公共权力,依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作互动,高效配置社会资源,提供公共产品与服务,满足社会公共需要,以实现国家治理目标的过程。它有四个基本特征:治理是一个过程;治理过程的基础既是控制,更是协调;治理涉及公共部门,也包括私人部门;治理是持续的互动。与治理密切联系的一个概念是善治或善政(good governance),系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果,包括合法性、透明度、责任性、法治性、回应性、有效性、公民参与、政府廉洁、社会公正、社会稳定等10个要素。与管理相比,治理的内容、范围和机制各不相同:在内容方面,治理是一个开放系统,管理是一个封闭系统,治理是战略导向的,管理是历史任务导向的;在范围方面,治理涉及“关于规则的游戏”,而管理涉及“遵守规则的游戏”;在内在机制方面,治理是通过参与、谈判和对话形成共识,以使组织之间能够协调增效,而管理重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑,重视程序理性而忽视对话理性,核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果。
  治理理论的核心理念包括两个方面,一是契约精神,其内在要素为主体意识与委托与受托之间相互制衡;二是效率精神,即管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活,且能够有效降低管理成本。由于治理理论的核心理念与市场经济的内在要义相容,上个世纪对于西方市场经济国家建立公共服务型政府发挥了重要的促进作用。 “财”是“政”的物质基础。建设现代公共服务型政府必然要求优化财政制度产出——其核心为完善公共支出治理——以提高政府管理和运用财政资源的能力,进而提高政府宏观经济管理能力,为建设现代市场经济和民主政治奠定良好的基础。
  综上,所谓公共支出治理,是指为确保国家财政目标的实现,在财政资金运行过程中所设置(或构造)的各相关主体之间的权责制衡制度与运行机制。公共支出治理问题的本质就是在财政资金分配使用过程中形成科学的各行为主体自我约束机制和相互制衡机制。
  公共支出治理,是一个多维度、多层次的概念,其中,财政职能部门在履行财政管理职责过程中形成良好的自我约束与制衡机制,加强财政资金分配使用过程中的约束与控制至关重要,也是整个公共支出治理有效与否的基础和关键。
  二、 公共支出治理的理论依据
  公共权力是以法定的组织机构和职务职位为载体,体现的是国家的意志。公共支出权力作为现代社会中公共权力的一个核心组成部分,必须受到控制和监督,确保其得以有效服务于社会公共需要。为什么要实施公共支出治理,可以从以下几方面寻求解释。
  (一)解决信息不对称条件下公共支出权力委托代理失效问题。
  最早从经济学意义上提出委托代理概念的是罗斯(Ross,1973),他对委托代理关系作如下解释:如果存在当事双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生。之后詹森(Jensen,1976)和麦克林(Meckling,1976)将之定义为:“一个或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根据委托人利益从事某些活动,并相应地授予代理人某些决策权的契约”。在这一契约关系中,能够主动设计契约形式的当事人称为委托人,而被动地在接受或拒绝契约形式中进行选择的人称为代理人。根据新制度经济学对人“效用最大化”、“有限理性”和“机会主义”的行为假设,由于代理人与委托人二者目标函数不完全一致,甚至是有冲突的,因此在信息不对称的情况下,代理人有可能偏离委托人的目标函数,产生委托代理失效。这主要包括“逆向选择”和“道德风险”两个方面。“逆向选择”发生在事前信息不对称的情况下,即委托人在缺乏了解代理人信息的情况下,使得能力、素质低下的管理者通过低价竞聘被选为管理代理人,最终导致管理者素质整体下降,并出现损害委托人利益;“道德风险”则由信息的事后不对称引起,即契约关系成立之后,代理人在缺乏有效监督的条件下,追求自身效用最大化而降低自身努力程度,甚至损害委托人利益。对此,一是增强信息透明度,降低信息不对称程度;二是设计激励约束机制,减少代理人的自利行为及造成的损失。
  在市场经济条件下,公共支出承担着为社会公众提供公共产品和服务的职能,政府承担着公共受托责任,同时公民需要向政府纳税、缴费,以此来弥补公共产品的供给成本。这样公共支出行为在社会公众和政府之间(包括政府部门)构成了一个“委托代理”关系,也会出现“逆向选择”和“道德风险”问题。也必须通过规范政府系统代理行为、完善权力激励与约束、健全内外部监督机制等,最大限度地缓解委托人与代理人之间的信息不对称,以充分实现公共支出的效果最大化。
  (二)解决公共权力异化现象状态下公共支出权力寻租问题。
  公共选择学派官僚经济理论基于微观经济学的均衡范例分析,其理论特点是把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型之中,把官僚看成是理性的经济人,追求个人利益,官僚机构与官僚行为遵循制度约束下的刺激反应模式。20世纪70年代,美国公共选择学派主要代表人物詹姆斯·布坎南(J·Buchanan)和经济学家G·缪尔达尔(G·Myrdal)、A·克鲁克(A·Klueger)等人进一步提出了权力寻租理论,将“经济人”假设作为权力寻租理论的基本前提,即:每个人都会理性地计算和衡量得失,都会努力追求个人利益的最大化。这种抉择从经济学的角度可以看作是一种特殊的投资活动,冒着可能失去自由乃至生命的风险,收获自己通过正常劳动所不可能得到的巨大物质利益。并出现大家所议论的各种腐败行为,这包括两种表现形式:一是公共权力的行使者拥有了公共权力的职位,却没有能够有效实现公共管理的职责;二是公共权力的运作超越法定轨道,行使者直接或间接地用公共管理为私人获取物质利益或精神利益。
  公共支出权力是一个国家经济权力的重要内容,由于财政资源的稀缺性,公共支出资金的分配和管理往往是一个利益矛盾最集中的地方。各级政府、各政府部门、各企事业单位以及公民等“经济人”都在一定程度上存在着为本地方、本部门、本单位,甚至为自己谋利的动机,如果仅仅依靠个人的自觉性,公共支出效率和效益损失将无法避免,因此,加强公共支出治理,加强公共支出权力相关者制度约束势在必行。
  (三)解决制衡机制缺失条件下财政权力超越法定轨道问题。
  权力制衡思想源自国家政治理论,其基本内容是权力不能集中于同一人或者同一个机关之手,否则自由便不复存在。其理论渊源可追溯到古希腊的亚里士多德(Aristotle),然而直到17世纪才第一次作为一种明确表述的政府理论被英国启蒙思想家约翰·洛克(John Locke)正式提出来。18世纪法国思想家孟德斯鸠将这一理论发扬光大,从而为西方现代权力监督制度奠定了理论基石。孟德斯鸠指出,“一切有权力的人们都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。……从事物的性质来说,要防止权力滥用,就必须以权力约束权力。”从18世纪至今,这一学说不断得到完善,形成了系统化的现代权力制约和监督理论,并被广泛应用于公共权力配置的各个层面。这一理论强调制度结构的重要性,其核心是通过权力分设和监督,形成以权力制约权力的制衡格局,从而使权力的运用和行使不偏离既定轨道。
  作为政府部门最重要的公共权力之一,公共支出权力的运行状态事关国计民生和社会发展。但现实生活中公共支出权力异化现象较普遍,比如财政支出约束不严、控制不力、效益不高、浪费严重等问题,在一定程度上损害了公共利益。因此,完善公共支出治理机制极为必要的。这需要做到:一是形成一种有效的分权结构。通过权力的合理配置,形成一个相互制约的权力运作机制。二是形成一种有效的制衡与协调机制。三是形成一套有效的监督机制。共同规范公共支出权力运行和提高财政资金使用效益。
  三、公共支出治理的现实探索与局限性
  (一)完善公共支出治理的现实探索。
  改革开放特别是1994年以来,我国先后推行了分税制财政体制、预算管理、财政支出管理等改革,在完善公共支出治理方面进行了积极探索。
  1.部门预算改革。我国从2000年起先在中央部门进行编制部门预算试点,后来在全国全面推开,目前中央、省级、市级已全部推行了部门预算。通过部门预算改革,我国在预算编制的基础、范围、方法、程序等方面都取得了突破,预算编制的合理性和科学性有了显著提高,财政资金的使用效益不断提高,大大强化了人大对政府财政行为的监督。
  2.国库管理改革。国库集中收付改革自2001年率先在中央6个部门试点以来,目前在全国全面推行了国库集中收付制度。这一制度的实施,实现了我国财政管理方式的三大转变:一是由过去财政资金按类型开设银行账户,到所有财政资金都在国库单一账户体系内按规范程序运作的转变;二是由过去财政资金层层拨付,到大额支出由财政直接支付到供应商或收款人,小额零星支出由财政部门授权预算单位在规定额度内自行开具支付凭证的转变;三是由预算单位按银行存款数控制支出,到按财政部门核定的用款计划及授权支付额度结余数掌握支出的转变。
  3.政府采购改革。1996年我国首先在上海、河北、深圳等地开展了政府采购制度改革的试点工作。随后,政府采购制度改革和制度建设在全国各地迅速推开。2002年底《政府采购法》的正式颁布,标志着我国政府采购走上了规范化、法制化的轨道。政府采购在改进预算执行、提高资金使用效益及体现政府政策意图等方面发挥了积极的作用。政府采购的资金节约率一般都在10%左右,而且这也是一个国际经验或标准。
  4.收支两条线改革。1999年财政部等五部门联合制定并下发的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》,对收支两条线做出了详细规定,从而使这一改革走上规范化、制度化的道路。目前全国各级财政对预算外资金都实行了收支两条线管理。我国收支两条线管理主要有三种模式:一是以“单位开票、银行代收、财政统管”为主要内容的“银行代收制”;二是财政部门成立专门机构,集中收取政策性强、数额较大的行政事业性收费;三是对零星分散、不便于集中收取的行政事业性收费实行委托代收制。通过收支两条线改革,不仅有效遏制了政府部门乱收费、乱罚款,而且增强了财政的宏观调控能力。
  5. 政府收支分类改革。政府收支分类,是对政府收入和支出进行类别和层次划分,以全面、准确、清晰地反映政府收支活动,是编制政府预算、组织预算执行及预算单位会计核算的重要依据。按照改革要求,需要建立新的政府支出功能分类体系,以便能更清晰地反映政府各项职能活动;需要建立新型的支出经济分类体系,以便能更全面和更明细反映政府各项支出的具体用途。新的政府收支分类体系是国际通行做法与国内实际的有机结合,使公共支出的透明度得到进一步提高。经国务院批准,我国将从2007年起在全国全面推行政府收支分类改革。
  与此同时,多层次的财政监督体系建设也在逐步推进,逐步形成了包括立法机关监督、财政部门监督、审计监督、社会中介机构监督、舆论监督等在内的多元公共支出监督体系。各监督主体之间由于各自监督目的、手段、对象的不同而相互独立,同时又依内在的逻辑关系相互交叉和配合,形成层层监督、相互制约和相互补充的较完整公共支出监督体系。
  (二)公共支出治理的现实局限性。
  尽管我国公共支出治理在一定程度上得到了优化,但与公共财政体制要求的建立健全多层次的预算编制、支出执行、支出监督既相互分立又相互制衡的公共支出治理机制的目标相比,还有相当大的差距。主要表现为:
  1.预算分配权限不统一。我国的部门预算改革是在不改变原有预算分配权限的前提下进行的,预算分配权限不统一,各职能部门依然可以从多个渠道分散获得财力并依据各自的标准来分配使用财政资金。在这种情况下,缺少将各部门的“私人信息”有效地转化为“公共信息”的信息表露机制,道德风险和逆向选择问题自然是愈演愈烈。作为信息的优势占有方,部分职能部门往往会通过认为高报预算来获得更多资金。这就造成了财政部门无法真实、全面掌握各职能部门的预算需求,严重影响了部门预算编制的科学性和合理性。
  2.财政部门内控机制不健全。由于目前我国的预算管理制度正处于转轨时期,财政部门内控机制尚不完善:一是各业务管理机构的财政权力相对集中、预算分配权限和标准不规范和不统一。二是各业务管理机构的设置具有明显的“分块”管理特点,即根据不同的分管部门设置相应的业务管理机构。各业务管理机构集预算编制、执行和监督职能于一身。因此,在现行的支出治理结构下,独立、有效的财政专职监督将难以实现,财政部门内部预算编制、支出执行和专职监督相互分工、相互制衡和衔接的内控机制还很不完善。
  3.缺乏有效的外部监督机制。除财政部门自身加强内控机制建设外,当前人大、审计和公众监督的力度有待进一步强化。一是人大对预算的审查监督力度有限。表现为预算初审机构的法定职权、审查程序、法律效力等没有法律明文规定,多是原则性的初步审查;预算监督手段有限等。二是审计监督模式有待改进。行政型审计体制的独立性在相当程度上受到严重束缚。三是需采取得力措施增加公众表达意愿、参与社会选择的机会,借助公民参与(Civic participation)机制加强对公共支出的监督力度。
  4.缺乏科学的绩效评估系统以及责任追究机制。目前,我国财政绩效评价制度存在三个方面的缺陷:一是绩效评价制度缺乏一个能够系统全面地评价财政资金使用、部门预算执行情况的评估体系。二是我国预算资金分配没有与资金的使用效益和效率挂钩,以致各部门把大量的时间和精力放在争项目、争资金上,而对资金的使用缺乏责任心,造成大量低效和无效投资。三是绩效评价结果难以落实到具体的责任单位或责任人。
  四、公共支出治理的主要国际经验
  (一)部分成熟市场经济国家公共支出治理简介。
  1. 美国公共支出治理。
  美国对公共支出资金的运行控制有着明确的法律依据和规范的程序,建立了权责分明、相互制衡、各司其职、运行协调的公共支出治理机制。作为宪政分权在支出管理中的具体体现,美国公共支出治理重要特点是将制衡理论有机融入到预算编制和执行的各环节,制定严格的预算编制程序和管理制度,在预算编制和执行过程中全面强化约束和控制机制。
  从预算编制看,联邦政府预算编制由OMB(管理和预算办公室)和联邦财政部共同负责,其中预算支出的编制主要由OMB负责,联邦财政部、经济顾问委员会(CEA)和国民经济委员会参与编制。OMB通过专职技术人员编制政府预算,联邦财政部委托会计公司对各用款部门的专项预算支出项目执行情况及项目竣工情况进行审计,出具审计报告并形成预算支出执行情况附件上报国会,作为国会批准预算的重要依据。在预算支出编制过程中,美国将专业分工和制衡机制引入编制工作以期提高预算编制的科学性和严肃性。此外,美国联邦政府预算编制工作具有较高的透明度,通过《联邦政府阳光法案》等法律对信息广泛披露。
  在预算执行方面,美国联邦政府各部门均设有财政总监,部门财政总监对总统和财政部负责,每笔支出必须经财政总监签字盖章后联邦财政部才予以拨付。此外,1990年和1994年美国国会先后通过《财政主官司法》和《政府管理改革法》,规定各部门必须按统一要求提交财务报告,报告送本部门财政总监和部门监察官审计。通过设置财政总监这一方式,联邦财政部可对预算资金的使用情况实时监控,确保用款部门按照正常目的使用财政资金,及时发现和纠正预算执行过程中的偏差,避免财政资源的不恰当支配使用。
  美国公共支出治理的另一特点是强调支出的绩效管理。经历20世纪90年代的经济繁荣后,美国政府支出管理出现新的变化,就是强调公共支出的绩效管理。该绩效是指资金支出的效果,包括所有项目要达到的目标(战略目标),效率如何确定(绩效如何度量),实际如何运作及应采取的措施(具体预算政策)。通过进行量化比较,促进公共资源向有效率的项目转移,保障项目效率的提高。
  在外部监督方面,国会和审计监督非常有力有效。国会主要是通过报告制度、听证制度和否决制度等来加强对公共支出的监管。比如总统预算管理办公室每年5月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告,内容包括财政管理现状和对未来年度改进财政管理的设想。关于审计监督方面,美国设联邦审计署(也叫总会计局),属政府部门,但对国会直接负责和报告工作。其主要职责是监督有关收入、支出及公众资金使用情况。各个部门必须定期向审计署或其下属机构报送财务情况分析报告和预算执行报告,同时审计署和其下属机构,还可在任何时候对任何部门调取他们认为需要的资料,如发现问题有权要求有关部门更正或向国会报告。
  2.法国公共支出治理。
  经过几个世纪的发展,法国公共支出治理日臻完善,已形成以公共财务、财务监察官等制度为特色的多环节制衡机制。其主要特点是以对财政分配权的约束为主,将预算编制、执行和监督等权力进行合理分割,确保预算编制的科学合理和公共资源的安全有效。
  法国国家预算编制由总理负责,财政部具体实施。财政部于每年4月开始编制下年国家预算,编制时间为6个月,具体编制工作由预算司负责。为确保公共资源安全有效,财政部长授权监察总署对预算司相关工作进行监督。监察总署通过检查预算部门相关账目、执法质量和工作效率以及廉政方面的工作,对预算编制进行监控,达到各财政职能部门之间相互制衡的目的。
  国家预算执行由财政部具体负责。法国在公共支出治理结构中建立公共财务制度, 贯彻执行官和公共会计分离的原则,以期达到预算执行的制衡。执行官为支出决策者,公共会计为支出执行者。执行官隶属于各部,而公共会计自成体系,由财政部设公共会计局统一管理,保证公共会计的独立性,并在全国组成统一的公共会计网。公共会计的重要职责是具体负责公共支出的支付工作并承担拨款前的财政审查职责。对财政资金的开支,执行官在做出决策后向公共会计下达付款命令,公共会计要检查所附相关法律文件、合同、协议以及有关材料,在检查无误后进行记账付款,如果所附材料存在问题,公共会计有权拒绝付款并要求执行官进一步补充或改正。通过执行官和公共会计相分离的方式,法国财政部能迅速了解财政资金的使用情况,保障公共资源的安全有效性。
  与公共财务制度相配套,根据1922年议会通过的议案,法国财政部对国家所有行政部门都派驻财务监察官,对各部的财政收支活动进行检查监督。财务监察官制度发挥着重要作用。财务监察官的主要任务是代表财政部就地监督各部部长和各大区决策者使用财政资金的情况,各项财政资金支出经财务监察官签字同意后公共会计人员才能予以受理。对财政资金每一笔开支的决策,财务监察官都有权进行监督检查:一是检查此项支出是否有法律依据,二是检查此项支出是否列入预算,三是检查决策的程序是否符合规定。如果发现财政资金开支决策存在问题,财务监察官不仅有权拒绝签字,同时有权视情况冻结预算。法国财政部通过派驻财务监察官,优化了支出治理结构,使财政部对国家预算的使用监控延伸到各用款部门。
  在议会监督方面,法国议会把审议、批准和监督财政预决算当作监督政府和行政权力的重要手段。议会对预算与决算案的审查是非常严格和细致的,可能直接审查到部门、单位,对政府的每一项财政政策都要进行激烈的辩论,提出质疑,由财政部门做出解释。法国每一级政府都有议会,各级议会负责对本级政府预决算进行监督。议会除靠自己的专门委员会审查外,还委托审计法院对预算执行进行审计监督。
  在审计监督方面,法国的审计法院是独立的司法机构,成立于1807年,是国家最高的经济监督部门。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法规的执行。审计法院属于司法范畴,议会和政府都不能干预。审计法院的基本任务是依据财政审判机构法典的规定行使职权,审计核查国家机关、国家公共组织机构和国有企业的账务与管理。审计法院的主要工作有:从2007年起对国家账目的认证审计;审查国家决算;对公共会计进行法律监督;监督公共开支决策人;监督国有企业遵守有关财政法规情况。审计法院和地方审计法庭的审计检查都是事后进行,一般向前追溯4—5年,其年度审计计划抄送财政部,但财政稽查总署查过的案子审计法院一般不再审计。此外,新闻媒体、社会舆论等也是法国财政运行监督的重要渠道。
  3.日本公共支出治理 。
  日本的公共支出治理主要体现在严格审核、批准支出预算和加强税务稽查以及发挥社会中介机构作用等方面。
  在国会对公共支出的控制方面,首先,国会批准的预算确定公共支出的规模和结构。日本法律规定,预算一经批准,政府部门必须严格执行,部门和项目之间的调整需要经过国会审批。其次,国会对预算支出的管理重点是审查政府预算是否符合本国宪法的原则规定。在审批财政支出时,无权做出增加财政支出和扩大支出规模的决定,但是可以做出减少支出或压缩支出规模的决定。国会对财政支出的管理是建立在审计监督和财政管理的基础上的,一方面,要求政府财政部门经常向国会报告财政状况,并以此为基础审议财政支出情况;另一方面,日本国会审议的预算和决算草案均经过审计部门审计,并重点审议审计部门提出的问题或建议。
  在审计监督方面,日本的公共支出审计由日本会计检察院负责。日本会计检察院依据宪法规定设立,实行会计检察官负责制。会计检察官由内阁总理提名,国会批准。日本会计检察院对于财政支出实行全面的审计,包括预算草案的审计和决算的审计,其中,对预算草案的审计主要是对财政支出的方向和效率进行审计,一方面要审查其支出结构是否符合中央政府的产业和社会政策,另一方面则要审查各项目预算是否经济、合理;其他方面的审查主要是看其是否符合有关法律规定的支出标准。
  关于支出预算的编制和执行方面,大藏省(现改为财务省以下同)是代表政府对财政支出进行管理的部门,大藏省对预算支出的管理主要体现在预算的编制和执行上。在编制预算的过程中,大藏省通过制定预算编制基本方针和审定政府各部门的预算要求以及通过汇编预算草案来管理、控制财政支出。对于各部门提出的要求,大藏省可以根据有关规定进行审核,对于不符合基本方针和法律规定的,大藏省可以进行调整。日本国会批准预算以后,大藏省负责执行。在预算执行过程中,大藏省可以要求各部门提交与支出进度等有关的报告,或就预算执行情况进行现场检查。此外,日本内阁总务厅直属机构——行政监察委员会,还要对各部门是否正确使用预算资金进行监督。
  (二)国外公共支出治理的经验与借鉴。
  成熟市场经济国家公共支出治理是分权制衡理论在财政职能方面的具体表现形式。相较而言,我国公共支出治理尚处于探索、完善阶段。上述几国及其他国家诸多经验对完善我国公共支出治理有一定的借鉴作用。
  1.加强政府层面公共支出治理的制度性建设。虽然各国财政体制存在差异性,但都较重视制度性制约机制。制约机制设计的目标主要是编制预算的科学性和预算执行的严肃性,通过在工作程序、方式和机构设置、职能作用等方面形成较完善的结构,使支出资金在运行中得以实现良好的控制,各相关主体在履行财政分配权时有良好的约束和制衡机制。各国在预算编制执行过程中,均体现出全过程的严密审核、跟踪监控和检查核证的特点,有效确保了预算编制的科学合理和财政资金的安全有效。相较而言,我国现行公共支出制度设计中还缺少制约机制,使得道德风险和逆向选择问题在我国预算编制执行过程中屡见不鲜。因此加强支出治理的制度性建设是完善我国公共支出治理的优先方面。
  2.加强预算编制和执行过程中财政各职能机构之间的制衡。成熟市场经济国家预算编制和执行的重要特征是侧重各职能部门的相互制衡,如法国监察总署对预算编制过程的监控等等。而我国目前财政业务部门与预算单位容易形成利益共同体,追逐预算规模最大化,导致预算编制具有一定的随意性。又如在预算执行上,法国财务监察官代表财政部就地监督各部部长和各大区决策者使用财政资金的情况,并对公共支出决策进行监督,每一笔开支决策都要经过财务监察官的审核,使监控延伸到主要用款部门;美国通过设置财政总监,对预算资金的使用情况实时监控,确保用款部门按照正常目的使用财政资金等等,而我国目前的主要状况是预算编制和执行“两张皮”现象明显,所以,我们应积极借鉴国外对预算编制和执行监控的成功经验,加强公共支出的全过程控制,确保财政资金的安全有效。
  3.加强立法机关和审计机构对公共支出的监管力度。各成熟市场经济国家几乎无一例外均注重立法和审计机构对公共支出的监管。比如法国新近通过并实施的《新财政组织法》,其主要的立法背景就是要加强议会对政府公共支出权力的限制与制衡,提高公共支出水平,促进社会福利水平不断提高。同样,不论各国政治体制特征如何,公共支出资金的使用情况一直都是各国审计机构的工作重点。而在我国,无论是人大机关还是审计机构对公共支出权力的制衡力度远远不够。
  4.加强对预算支出资金的绩效评价。公共资源的稀缺性导致公共支出的有限性,各国均注重公共支出的绩效评价。如美国强调公共支出的绩效管理。通过对财政资金的量化比较,全成本预算、项目评级等绩效管理措施,促进公共资源向有效率的项目转移,保障项目效率的提高等等。相较而言,我国公共支出普遍存在预算约束软化、资金运行效率低下等问题。因此,根据我国国情并借鉴国外公共支出绩效管理的方式方法,加强对公共支出的绩效评价成为完善我国公共支出治理机制的重要方面。
  5.不断提高公共支出透明度并接受社会监督。在不损害或影响国家利益和公共利益的前提下,政府行为(包括公共支出)应当透明化是成熟市场经济国家的普遍做法。提高公共支出透明度是民主进步的重要内容,也是改善公共支出治理的重要环节,提高公共支出透明度,能有效改善财政支出信息在政府与国民间的非对称性,迫使“代理人”(政府)的目标函数尽量接近“委托人”(国民)的目标函数,保障公共支出的安全性和有效性。
  五、加强公共支出治理的基本思路
  从我国现实情况看,现阶段优化我国公共支出治理的总体目标是:按照构建社会主义市场经济条件下公共财政框架的要求,借鉴国际上的成功经验,结合我国财政管理的实际,在部门预算、政府采购制度和国库集中支付等支出管理制度改革的基础上,构建一个科学分工、权责分明、相互制衡、协调有序,多层次的预算编制、预算执行和支出监督三位一体的公共支出治理机制,以不断提高财政资金的安全性、合理性和有效性。由于优化公共支出治理是一个动态、相对的、多层次概念,财政部门内部、政府层面、包括人大在内等整个国家制度层面,都应形成上述三位一体的公共支出治理机制。现阶段,应当从以下方面来加强公共支出治理。
  (一)完善政府层面公共支出治理机制建设。公共支出要体现公众受托责任,要体现政府的执政理念和执政能力。现阶段,从政府层面完善公共支出治理应突出以下方面:
  1.加强对国民经济形势分析和预测。公共支出治理不是简单的改进政府财政收支活动,更重要的是政府为什么要进行这类收支活动,为此各国政府十分重视对国民经济形势的分析和预测工作。这项工作有的国家是多个政府综合管理部门,甚至是私人机构共同完成,有的国家是以某个综合职能部门为主来完成,比如加拿大财政部在对本国宏观经济运行分析方面均发挥着至关重要的作用,其主要职能就是分析国民经济前景,提出改善经济运行的对策,其法定分析领域主要包括:经济发展前景、财政政策、税收政策以及国际贸易和金融等。据了解,加拿大的经济预测体系和模型比较完备,包括300多个公式,60多个随机方程和250多个恒等式。财政是经济运行状况的集中反映,提高公共支出治理水平必须加强对宏观经济的分析与预测工作。近年来,我国政府正在逐步加强对宏观经济形势的分析和预测工作,涉及的部门也包括财政部、发改委、统计局及众多研究机构等等,但总体上与成熟市场经济国家相比,仍有较大差距:财政决策倾向于依赖经验判断和定性分析,缺乏较完备的经济预测体系和预测模型体系,尚不具备准确预测经济运行状态并研究制定针对性政策的能力;经济预测和政策研究缺乏相对独立性等。随着经济全球化进程的加快,加强对宏观经济的分析与预测显得更为重要和紧迫,以保证公共支出在内的各项财政政策的科学和合理。
  2.加强财政部门与其他部门的分工合作。尽管各国政治体制和政府组成各不相同,但提高公共支出治理水平是政府各部门的共同职责,这点在我国尤为重要。在完善我国公共支出治理的过程中应该努力做到:一是加强与其他有预算分配权的部门分工和合作。主要是加强财政部门与发改委部门的分工与合作,发改委等部门在进行项目决策时,应吸收财政部门等参与论证,财政部门在预算安排过程中也应吸收发改委部门等参与预算安排审核,这些享有预算分配权的相关部门既要相互合作又要相互制衡。二是强化各主管部门的支出责任和理财积极性。部门预算改革应当把规范部门预算编制和强化部门支出责任结合起来,要将部分项目资金分配权向部门转移,并建立严格的激励约束制度,比如包干使用、超支不补,节支激励等,强化部门首长对本部门资金绩效的责任和加强资金监管的积极性。
  3.加强政府对各部门的绩效评价。能否建立健全一套行之有效的政府对各部门的科学评价体系,直接影响各部门履行职责能力。完善公共支出治理的一个重要途径就是不断完善对部门的支出绩效评价机制。这里应重点解决三方面问题:(1)健全绩效评价的系列法规。通过完善支出绩效评价法规制度,以各级政府为主导,将各部门支出与其工作绩效挂钩,建立奖优罚劣机制和舆论监督机制。(2)建立以财政部门为基础的、多层次的绩效监督组织体系。财政部门作为负责政府支出的职能部门,理应在规划、指导和推动支出绩效评价中发挥基础作用。同时,由于支出绩效评价工作覆盖面极广,牵涉的利益也极为广泛,因此,必须逐步建立起以政府为主导,财政部门为基础的,包括人大、政府、审计部门、民间中介组织和社会公众等在内的多层次的绩效监督组织体系。(3)构建科学合理的绩效评价指标体系。特别是加强对部门支出绩效的评价,辅之以支出项目绩效评价和公共支出综合绩效评价,形成一个以财政资金使用部门为评价重心的绩效评估体系。在此基础上,将各部门的支出与其工作绩效挂钩,建立正确的激励机制,并将年度绩效评估报告向全社会公示等。
  (二)健全财政部门内部各职能机构之间的制衡机制。尽管各国政府机构设置不同,但财政部门无疑是加强公共支出治理的重要职能部门。分权制衡思想在财政部门内部完善公共支出治理的过程中,应体现为预算编制、执行、监督权力在内部各职能机构间的合理配置能达到相互制衡。简言之,就是要在财政部门内部实现合理分权的基础上,构造一种全过程预算监督制衡机制,以此对支出资金的流动进行实时和全程式的监控与报告。全过程预算监督机制包括两层涵义:一是将监督工作寓于预算管理的全过程,这是由预算编制、执行和监督部门分工协作、相互制约下共同进行和完成的;二是将专门监督机构(即预算监督部门)的预算监督工作融入到预算管理的全过程,主要包括事前参与监督、事中跟踪监控和事后监督稽核。
  1.完善事前参与监督机制。主要是预算编制,包括两个方面的内容:一是程序性监督,即对预算编制机构是否按照规定程序进行预算的编制进行监督,主要包括是否没有预算单位的申报而由业务管理机构直接核定预算,或者预算单位申报后没有将初审意见通知预算单位并进行再申报,等等;二是实体性监督,即对业务管理机构的初审意见和预算编制机构的复审意见进行再审,从总体上监督预算编制,如项目安排和资金安排的合理性和质量。这是实现财政监督关口前移的关键步骤。
  2.完善事中跟踪监控机制。重点在于预算资金和专项资金的拨付、使用。预算监督部门介入资金拨付使用环节(即预算执行环节)的监督方式主要是参与审查:对不符合规定、不符合程序、依据不充分、用途不明确的资金项目,有权要求退回重新办理;对正在实施的违法违规的资金运作行为,有权通知(责令)有关部门和人员立即停止;等等。
  3.完善事后监督稽核机制。包括重大的资金收支、重要的监督事项以及财政部门的内部监督等,由预算监督部门直接进行专项检查。
  (三)强化人大对公共支出的监督制约。
  1.建立健全我国人大财政监督的法律法规体系。
  加强人大财政监督,当务之急是以刚出台的《监督法》为契机,积极完善人大的预算监督程序和内容,增强其可操作性。当前需着重推进以下工作:第一,健全以代表大会审查为主体的审查制度,适当增加常委会会议的审查次数,逐步完善两种会议审查有机结合的审议制度。第二,完善预算审查程序,真正使实质性审查工作落实到位。在会议审查前的一个法定时期内,向人大财经委及人大代表提交预算执行情况的报告和预算草案的主要内容,为充分审查提供时间保证;向审查人员提供必要的参考资料,为尽可能全面比较和综合分析准备条件;增加预算审查辩论程序:将一般性审查改为逐项审查并逐项进行表决,或改革一次性审查通过后付诸实施的制度,实行两审制;对特别重大的项目,向社会公布计划和预算草案,广泛征求意见等。第三,规范预算编制,细化预算科目,增强预算及其执行情况的透明度。同时,强化对预算执行的约束,逐步把事关国计民生的重大项目纳入人大监督范围。第四,针对我国财政年度与人大会议会期之间的冲突,在不变更财政年度的条件下,把全国人大的会期提前到每年年底。
  2.建立与完善我国人大预算监督工作机制。第一,建立健全相应的人大工作机构。一是比照全国人大的做法,在各级人大中普遍设置专门的预算审查委员会,或在各级人大财经委员会内普遍设立专门的预算审查机构,实现委员专职化。二是将现行的政府内部审计机构归人大系统,利于把人大对政府的财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道,以解决人大预算监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。第二,完善预算草案审批制度。①健全预算初审制度。人大对预算的初审至少应在人代会召开前三个月进行,以保证人大预算审查机构提前介入预算编制过程。②在预算审批过程中建立辩论、听证和质询制度。③改变综合预算审批方式,推行分项预算审批制度。将预算草案按照部门和资金性质分解为若干个预算议案,分别进行审议,分别审批有利于拓展预算审批监督的范围和深度。第三,切实加强对预算执行环节的审查监督。逐步建立预算资金绩效评价制度。应发挥社会各界的力量,吸引人大、政协、纪委、民主党派和其他方面的经济界专业人士,组织“预算资金监督评价小组”,为人大审议、通过相关决议或意见提供信息和依据。第四,加强决算监督力度。应继续坚持和扩大部门决算审计制度,对审计出的违规违纪问题,应建立责任追究制度。
  (四)进一步发挥审计监督作用。
  审计机关对公共支出的监督作用的发挥,大体上可分为三个层次:第一层次,公共支出信息的真实性、合法性监督。第二层次,侧重于预算执行的效益性。第三层次,及时参与研究、审议国家的宏观经济政策。当前审计监督作用主要停留在第一层次监督上,而第二、三层次作用还有待进一步发挥,新形势下加强审计监督应重点作好以下几个方面:
  1.积极探索支出资金绩效审计,充分发挥事后审计的作用。支出资金绩效审计,要审查是否以一定的财政资源耗费提供最大限度的社会公共事务,要评价财政支出在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度,要评价各部门使用财政资金的效果,要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性,要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定责任的情况。
  2.建立预算执行审计体系,强化预算效益性审计作用。一是要继续加强对财政部门履行预算管理职责的审计监督,看预算的编制是否符合预算法。二是重视对总预算会计账目真实性的审计监督。三是检查预算执行部门执行国家财税政策的情况。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的要求,逐步形成一个以对财税部门审计为主导,对部门单位审计为基础,对其他财政收支和下级政府执行情况和决算审计为补充的预算执行审计监督体系。
  3.积极开展调查研究,发挥事前审计作用。现代审计发展表明,审计的反馈功能相对于监督功能具有更强的促进意义,这也是传统审计向现代审计转变的一项重要任务。为此, 充分发挥专项审计调查的优势,对政府和人大关心的事项展开调查,将热点问题、社会关注的焦点问题、支出管理中存在的影响宏观经济运行的突出问题作为审计调查的重要内容,写出有分量的调查报告,提供客观准确的分析报告与建议。
  (五)不断提高公共支出的社会透明度。
  提高公共支出透明度是民主理财的具体措施,也是改善公共支出治理的重要环节。根据国际货币基金组织制定的《财政透明度良好行为准则》主要包括以下内容:一是向社会公开预算详尽内容和执行的过程及结果,以提供落实民生监督的条件。二是公开政府财政状况和趋势信息,满足在注重绩效的预算体系下公众对财政信息的需求。三是明确政府和其他公共部门的职责,为财政政策问责制的实施奠定基础。四是仔细审查,确保公开数据的真实性。根据我国现实情况,提高公共支出透明度可以通过建立政府财务报告体系、推进财政信息化建设等途径实现。
  1.改革政府财务会计制度。我国现行的以收付实现制为核心的政府会计体系,在确保政府固定行政程序的规范运作、防止腐败和浪费等方面具有良好的适应性。但是在公共财政框架下,对支出绩效最大化目标、信息透明度、为社会公众维护国有资产的责任等问题,这种模式不能显示财务状况及财务绩效的全貌。如,无法实现对固定资产、存货等相关财产的计量,尤其是对土地、森林等自然资源的确认和计量;没有述及对未来资源配置的影响;对政府运营成本的确认只能反映其制定的直接成本,而对执行成本和导致的后果无法归集等。而以权责发生制为核心的政府会计体系则可以很好地满足公共财政的要求。其一,权责发生制为社会公众充分提供了如实评价政府财务状况和运营绩效的信息;其二,在改进公共部门服务质量和效率方面,权责发生制为量化计划和活动的效率水平,以及评价其随时间变化的情况提供了一种机制;其三,权责发生制能提供增强财政长期支持能力方面的信息,增强了财务透明度。鉴于改革的复杂性,我国政府会计制度改革应分三个阶段实施:首先研究建立以权责发生制为基础的政府会计核算制度,其次适时制定与推行政府会计准则体系,最后制订特殊行业会计准则。
  2.建立政府财务报告体系。政府财务报告是政府对一个会计期间财政收支活动情况与结果进行的报告与总结,是政府各部门决算的汇总、加工与整理,是政府在该会计期间内各项活动的系统体现。财务报告体系建设应按以下步骤进行:⑴从部门决算入手,“做实”财政基础信息。只有决算数据准确,政府财务报告提供的信息才有可能准确;⑵研究建立分层次的政府财政报告体系。即建立五个层次的财政报告:第一层,财政报告,是政府的综合财务信息载体(含非财务信息的统计数据)。第二层,通用财务报表,是政府部门归集的合并财务信息载体。第三层,按部门类型编制的合并财务报表。第四层,单个部门及账群报表。第五层,附表;⑶建立法制化的政府财务报告披露制度。政府财务报告是政府当年完成国民受托责任的全面财务汇报,法律应强制规定其披露的时间、内容、途径与载体,同时对其审核程序及处罚内容也要予以说明。
  3.推进财政信息化建设。一是利用现代化的技术手段,开发财政管理信息系统和决策支持系统。系统应涵盖预算准备、审核、执行、评估与审计等预算管理工作的全过程,包括基础信息管理子系统、预算编审子系统、预算指标管理子系统、预算会计处理子系统、预算运行监测分析子系统等内容,利用强大的数据。加工和分析功能,为财政管理与监督工作提供决策支持。二是依托“金财工程”,建立财政预算执行和资金分配使用监控系统。尽快建立以财政内部预算编制部门、预算执行部门、监督部门、国库、预算单位为主体的预算执行监控系统,通过互联互通,信息共享,增强财政管理与监督的适时性和同步性。三是利用现代化技术手段和依托“金财工程”,按照政务公开、阳光理财的要求,增设公共支出信息的社会端口,便于民众、媒体等社会监督发挥作用。
  (财政部监督检查局课题组)

 

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