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瑞典财政管理与监督

    一、瑞典财政经济概况

瑞典位于北欧斯堪的纳维亚半岛东部,领土面积44.99万平方公里,人口880。瑞典为君主立宪议会制国家,国王是国家元首,不具有实际权力;议会作为立法机关,实际上是最高国家权力机关,主要制定相关法律,审议政府预算并监督执行;首相负责政府工作并接受议会的监督。政府下设财政部等13个部,人员共3500人,另有350多个所属机构。瑞典共有三级政府即中央政府、市政府和地方政府,行政管理层次分明,事权清晰:中央政府主要管理国防、贸易、教育(大学)、跨市基础设施;市政府主要负责管辖交通、运输、养老保险等事务,并有权决定所属地部分税收和收费政策;地方政府主要负责一些非常本地化的事务,如社区规划、公园、垃圾清运等。与事权相适应,瑞典财政也分为三级,中央、市、地方政府分别有自己的预算和收入来源。中央政府对市及地方政府的控制主要是通过财政分配实现的,市和地方政府收入近25%来源于中央转移支付,可自行决定如何使用。

2005年,瑞典经济继续保持较快的增长,1-9月份GDP预计增长3.2%,高于欧盟的平均增长率。瑞典作为经济全球化程度最高的国家之一,对国际贸易的依存度较高,其GDP的增长绝大部份来源于贸易顺差,外贸增长对GDP增长的贡献为2.3个百分点。近十年,瑞典的出口占国民生产总值的比重从30%增加到45%,从贸易赤字发展为贸易盈余。2005年瑞典工业生产增幅接近9%,主要是电讯设备、汽车、制药、纸浆等行业增幅较大。
   二、瑞典国家财政预算的形成及监管

(一)预算编制和批准程序。瑞典国家年度预算从编制到议会批准大体要经过四个阶段:一是收入预测阶段。1月份,财政部根据经济发展形势预测次年预算收入,在进行相关分析后起草预算收入草案提交首相,作为下一阶段与各部门协商的依据。二是部门磋商阶段。财政部代表政府向各个部门下达编制预算通知,提出支出规模预计数及编制要求和建议,与各部门开始讨价还价的工作:如与各部门协商达成一致,则由各部门分别编制本部门预算并于5月份提交财政部审核;如未与有关部门达成一致,则由财政部提交首相办公会议决定。三是预算编制和审核阶段。各部门根据支出规模控制数及相关标准自主编制本部门预算(财政部提供技术指导及协调服务)后上报财政部,财政部对各部门提交的预算草案进行技术性审核,汇总编制国家预算草案上报首相,经首相核准后在8月份提交国会审议,同时附送下年度经济预测报告,供议会审议时参考;四是议会审议阶段。在议会审计过程中,财政部要提供预算草案的依据资料,其中新增支出项目还要提供详细的论证资料,一般每年12月中旬议会批准国家预算。至此,国家预算编制、批准工作基本结束。

   (二)国家预算执行的监督瑞典非常重视对财政资金的监督管理,预算管理的透明度和约束性很强,立法部门监管、审计监管、行政监管共同构成瑞典的财政监管体系:

1、议会监管。议会是政府预算的最高监督机构,瑞典议会主要通过年度预算的审议体现其对财政的管理,经批准的预算具有很大的权威性,一经通过必须严格执行,除出现不可预测因素外一般不得变动。为加强对财政预算和执行的监督,议会还专门设立审计办公室,人员编制30人,按《议会审计令》负责监督内阁和各级政府对财政资金和国有资产的使用,审计内容既包括资金使用合法性,也包括资金使用的合理性。

2、审计监管国家审计署负责对预算执行监督和结算审计国家审计署向议会负责,独立行使审计监督职能。主要职责是对政府支出进行监督控制,对年度财政决算提供审计意见。国家审计署在政府各部门、公共机构和大区、地方政府还设有派驻办事机构,具体负责预算执行监督,内容包括审核财政支出是否合法、是否符合部门预算的要求,资金使用是否有效等。

3、财政部门监管。瑞典财政部下设7个职能部门,其中税务总局和国家经济财政管理局是财政部的两个重要部门。税务总局是全国税收征管的最高管理机构,下设10个分局,分局下设24个税务局、131个基层税务所,具体负责税收征管工作。税收监管贯穿企业纳税登记和企业经营的全过程。税务局对企业年度报告实施重点抽查制度,一般对大公司每5年进行一次全面财务状况检查;对一般中小企业按10%的比例由计算机随机抽取确定抽查对象。

国家经济财政管理局具有相对的独立性,一方面它是财政部的一个重要职能机构,另一方面它也是政府的重要咨询部门,共由160名财政经济管理方面的专家组成,其工作职责主要是:采集重要经济信息,进行经济预测,提高预算编制的科学性;每季度汇总各地财政部门上报的预算执行情况并进行汇总分析,年度分析报告还要上报议会审阅;对预算支出项目开展跟踪评估,对资金使用情况开展绩效分析并提交年度报告;制定财经政策方面的规章制度,开展教育培训等。

4、职能部门的自我监控。瑞典政府各职能部门的监控主要体现在各部部长对本部门支出安排的控制和责任上。各部门按照“谁决策谁负责”原则,对本部门的预算和各项支出负责,一旦决策失误,个人将承担连带责任。在瑞典,一些部门如交通部、司法部等,为了更好履行部门职责和加强控制,还在各大区和地方政府设置派驻机构,以更好地履行部门职责和加强财务开支方面的就地监控。

三、瑞典财政管理及财政监督特点

(一)紧密结合财政管理,财政监督寓于预算资金运行全过程。瑞典财政部虽未单独设置专门的财政监督机构,但对发挥财政监督职责,提高资金成效却非常重视,将监督职能融入到财政资金运行的全过程。一是事前监督。瑞典财政部建立了收入分析预测模型,制定了相应分析程序,收入预测的准确性较高,近年来收入预测误差控制在5%以内,准确的收入预测为合理确定部门总支出规模、科学编制预算奠定了基础;财政部对预算编制要求也非常具体详细,2005年预算案共12大本近4000页,部门预算详细规范,审核和监督预算执行的可操作强。二是事中监控。各部门每月向财政部提出用款预测,财政部下达预算执行控制数并通报月度支出结果,对财政资金支付全过程实现动态监控。同时,各部门及地方政府每季须向财政部上报预算执行分析报告,财政部通过汇总分析预算执行情况,审核各部门会计报表、运用计算机网络监控资金流动和进行现场检查(调查)等方式对各部门是否依法有效执行预算情况进行监督。如发现实际执行与预算不一致或存在潜在风险,财政部长可与相关部门部长进行磋商,也可以直接上报首相。三是事后监督。瑞典预算法规定,所有中央主管部门在规定时间内(222日之前)向财政部报告预算执行年度报告。年度报告的主要内容由四个方面:是否达到预算规定的目标;资金使用情况如何;预算执行中存在的主要问题;对下一年度预算提出预测。财政部对主管部门的年度报告进行审查,主要审查主管部门的预算执行结果是否达到了年初确定的业绩目标。

(二)结合政府部门事业发展目标,建立公共支出资金绩效考核制度。瑞典政府早在七十年代就开始推行公共支出绩效评价工作。90年代以来,瑞典政府开始以“目标经营结果管理”为主要内容的公共支出绩效评价,即SMART目标经营管理方式,S:经营管理要有确切的目标,M:能够开展测试和评估,A:有利于执行和可操作,R:结果客观现实,T:具体的完成时间。在对公共支出项目进行绩效评价的同时,近年来瑞典政府加强了对公共部门的绩效考核,主要是根据公共部门年初制定的业绩目标同实际执行结果进行对比考核,以评价该部门是否“在做有效的事情”和“用正确的、最低成本的方式”来做这些事情。具体做法是:一是建立比较分析基础数据库,要求各部门确定政府雇员的工作量(国家经济财政管理局参与),主要对各部门人员在具体的项目中需花费的工作时间进行细致的计算,并制定相应的计算机管理程序,记录政府雇员开展工作的项目和时间,工作的难易系数和应得的报酬,为实行定额预算和绩效管理打下基础。二是要求各部门制定的预算资金使用目标要具体,易于考核。2003年财政部在审核国家公路局所制定的资金使用目标时,认为国家公路局制定的减低具体死亡人数的目标不切实际,要求其应以减低事故发生率为目标,重新制定可操作的资金使用具体目标。三是对各部门制定的业绩目标实施评估。如2004年农业部制订了资金使用的100多项目标,财政部审核后认为目标太多,难以完成,要求农业部根据预算控制数合理确定本部门年度业绩目标。四是丰富绩效管理的方式和手段,财政部采取向社会发放问卷、专家评测、网上评议等多种方式进行评测,吸引和鼓励公民参与监督,并将评议结果向社会公布,提高了资金评价的科学性和全面性。

(三)财政预算透明公开,社会公众广泛监督。瑞典十分重视预算的透明性,从预算编制开始一直到执行,都在议会及社会公众的监督下进行。如预算提交议会审议时,各部部长要接受议员们的咨询,就预算编制中的具体问题做出解释,公众可以参加旁听,并可通过一定方式进行提问,有关新闻媒体进行报道和直播。预算案在议会通过后就在有关报章及互联网上公布,公众可以随时查询钱究竟用到了哪里。由于预算透明度高,新闻媒介无孔不入,加上社会的广泛监督,政府各部门正确使用财政资金的自觉性很高。因为如发生预算编制、预算执行的违规情况,政府及部门领导要冒巨大的政治风险。瑞典政府认为,透明性是保证其预算准确和恰当执行的最重要保障。 

四、社会审计机构监管情况

社会审计在瑞典起步较早,在瑞典经济生活中起着重要的作用。瑞典对社会审计机构的监督基本以行业自律为主。国家审计理事会对注册会计师进行行业管理,同时审计署、税务局对社会审计机构也有监督职能。瑞典社会审计机构的行业自律主要体现在以下三个方面:一是实行严格的会员准入制度。在瑞典成为一名注册会计师非常困难。首先,大学毕业后必须在会计岗位工作三年以上,通过考试取得助理会计师资格。要成为注册会计师还要参加全国统一的注册会计师资格考试,同时完成会计师协会有关章程、行为规范的学习,接受协会组织的职业道德教育,各项成绩合格才能取得注册会计师资格。具体执业时,每年还需接受国家组织的两次考试。严格的选拔机制、完备的后续教育保证了注册会计师的专业水准二是建立审计质量监督机制。国家审计理事会成员由资深注册会计师和有关方面的专家担任,其职责就是搜集各类媒体关于审计质量的有关报道或接受公众投诉,担当会计师行业“狩猎者”的角色,由其判定被调查的会计师或事务所是否违反执业规范。三是为保证审计报告独立、客观、公正,国家审计理事会还采用了相对统一的审计软件,执行严格的回避制度。审计署和税务局的监管主要是在审计政府预算和企业纳税情况时,如发现疑点或需要证实的事项,审计署和税务局将对注册会计师出具的相关审计报告的真实性、公正性进行检查。为规范注册会计师管理,瑞典对违规注册会计师实施严格处罚,对“无意识的失误”一般要求其主动纠正或发关注函;对性质较为严重的给予警告和罚款;性质严重的移交司法(同时取消执业资格)部门处理。在对注册会计师进行处罚的同时,都会在新闻媒体进行曝光。

五、几点启示
  瑞典属发达国家,政治体制和基本国情与我国有较大差别。但他们在加强财政预算管理和支出监管方面的一些做法,对我国正在积极推进的财政改革和资金绩效管理具有一定的参考和借鉴意义:

(一)要深化财政监督,就要加大事前审核和事中监控力度,形成对财政资金全过程监督。瑞典财政监督的一个鲜明特点是将监督关口前移,突出事前审核、事中监控和事后检查全过程的监督,及时发现并纠正预算管理过程中存在的问题,避免财政资金的损失和浪费。目前,我国正探索建立事前审核、事中监控和事后检查相结合的新型财政监督机制,近年来在选择事前审核的切入点和事中监控的方式方法上也取得了比较好的实践效果。但就财政监督管理整体状况而言,目前还处于偏重事后监督检查阶段,还没有形成一个有序、有力和科学的事前审核和事中监控机制。因此,应继续推进财政监督关口前移,加大事前审核和事中监控力度,从集中性、临时性的事后检查逐步向事前调查审核、事中跟踪监与事后专项检查相结合转变,着手构建中央财政预算编制、执行、监督三分离的财政运行机制。专员办作为财政部派驻各地的机构,具有丰富的财政检查技能,是中央财政监督管理的有效延伸。通过检查核实部门预算的准确性,搞好专项资金的事前审核,加强财政资金的运行中的即时监控,可以为财政决策提供准确及时的信息,防患于未然,保证财政政策的有效落实,提高资金使用效益。因此,要充分发挥专员办在完善中央财政管理中的独特优势,监管结合,真正发挥好财政监督管理职能。

(二)要提升财政监督层次,就要积极探索政府公共支出的绩效评价。瑞典财政部对预算执行情况引入效益考核机制,促进了各部门严格执行预算,节约和有效使用财政资金。特别是建立比较分析基础数据库、确定资金使用具体绩效目标给我们留下了深刻印象。目前我国对预算执行情况还没有一种绩效评价制度,预算执行好坏缺乏具体的奖惩措施。为促进财政资金高效和节约使用,有必要建立对部门预算执行情况的绩效评价制度,在安全性、规范性、有效性上对部门预算执行情况进行评价,促进和提高各部门良性使用财政资金的自觉性和约束力。一是应结合我国财政管理改革的实际,在部门预算中增加事业发展目标的内容。目前我国已实现一个部门一本预算的改革目标,但部门预算中还缺少将部门事业发展目标与资金供给量相联系的内容。事业发展目标代表部门未来的发展方向,为保证预算单位的各项业务均能围绕事业发展目标展开,年度凡是与事业发展目标有关的经济业务和事项,均应通过预算反映。同时财政审核部门工作的重点也应调整到对事业发展目标与经费安排关系的审核方面。二是要建立绩效评价指标体系和绩效预算管理的基础数据库。绩效评价要求项目支出的评价指标具有可比性。财政支出项目内容复杂、效益多样,要建立健全绩效评价指标体系和预算管理的基础数据库,使绩效评价目标量化和具体化,为绩效评价工作的开展提供技术支持。三是选择切实有效的考评方式。考评方式应根据考评目标等具体情况和要求确定。考虑到我国目前的实际情况和这项工作试行期间的特点,可以采取行政考评与专业考评相结合的方式。行政考评由财政部组织有关部门进行,并可考虑先在现有的财政监督职能内增加对绩效考评的要求,将财政监督检查工作同绩效评价工作有机结合起来,通过组织开展对各部门预算执行情况的抽样绩效评价,提高财政监管工作效益;专业机构考评主要委托社会化的专业机构来完成,同时对担任考评工作的专业机构进行必要的资格认证。四是建立部门绩效公示制度。可要求各部门在编制决算的同时,编制年度绩效报告,反映部门年度预算事业发展目标的完成情况,经财政部门审核后,报全国人大通过后向社会公布,并将部门公共支出绩效考评纳入政府对各部门的工作考核中去。 

    (三)要保障财政监督机制运行有效,就要加快财政监督法制建设。瑞典财政监督的成功经验之一是法制健全并严惩责任人,形成强大的威慑作用,使之成为遏制违反财政法规问题的一个重要手段。目前,我国在财政监督法律基础薄弱,法制建设还比较滞后,至今没有一部完整系统的财政监督法,财政监督定位不明确,法律法规规定对财政违法行为处罚力度以及可操作程度不够。建议尽快出台财政监督方面的专门法律,把国家赋予财政部门的监督职责以及财政监督工作的范围、方式、程序、权利、义务和责任等内容以系统、权威的法律形式固定下来, 特别是完善法律责任制度,为财政监督管理工作的发展提供法制保障。

    (四)要增强财政监督管理实效,就要增加预算透明度,建立全方位监督机制。瑞典财政预算具有很高的透明度,贯穿预算编制与执行的全过程,政府对公众和公众对政府之间的信息交流的公开性、及时性和充分性非常强。通过提高财政透明度,政府可以及时调整公共产品和公共服务的方式、数量和质量,提高了财政资金使用效益。目前我国正在积极建立公共财政体系框架。但在财政管理监督中旧的行政管理模式还相当程度的存在,突出表现为管理意识浓厚,服务意识淡薄,加上社会公众权利意识不强,造成公众监督不到位、政府监督不落实,由此极易导致权力的滥用和腐败的滋生。阳光是最好的防腐剂,增加透明度是实施财政监督管理最好的方式。建议结合目前各级财政部门正在实施的政务公开工作,从社会保障、三农、教育、医疗等关系社会民生的一些项目和专项资金入手,逐步实现所有财政资金的公开。要综合运用听证、公示等多种手段,不断丰富公开的途径和方式,不仅要公开实施结果,还要公开决策过程。同时要建立和完善相关的法律制度,形成法治保障,将人大监督、社会监督、新闻监督等与政府财政监督管理有机结合起来,形成全方位的监督机制,切实保障公民的知情权、参与权、监督权。

                                                                                                                           二00六年

 

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