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阿根廷财政监督管理情况

      一、阿根廷财政监督管理基本情况

阿根廷地处南美洲南部,国土面积278万平方公里,人口3700万,官方语言为西班牙语,货币为比索(与美元的比价为3.081),农牧业发达,被誉为世界的粮仓和肉库。2005年,阿根廷GDP2500亿美元,比2004年增长4%,外汇储备达280亿美元,已还清IMF所有债务,财政盈余2500万美元,基本摆脱了金融危机造成的影响,经济发展步入良性轨道,财政状况趋于好转。阿根廷财政监督管理比较规范,法制化特征鲜明。

(一) 预算管理架构。阿根廷财政管理与监督职能主要由议会、总统府、首席部长部、经济部实施。议会负责审议批准政府预算,议会下设全国监督总局,负责监督政府预算执行。总统府和首席部长部负责审定政府预算草案,确定重大支出项目,下设全国总工会(直接对总统负责),该组织在中央各部门派驻内部监督小组,对各部门预算执行情况进行监督。经济部主管全国经济工作,下设财政国务秘书处(副部级)主管全国财政工作,具体设置了国家总会计师、预算、国库等三个办公室(司局级)负责预算编制执行的技术层面工作,其中预算办公室内设预算监督局,专门负责预算的监督和绩效评估。

(二) 预算编制程序。每年4月底,阿根廷中央各部门要向经济部提交下一年度的预算,经济部要与各部门进行沟通,对各部门的预算进行初步审核,7月底形成草案报首席部长部和总统府审定。915日政府确定预算草案提交议会审议。参众两院初审时间为两周,初审通过后,预算草案返回政府,议会继续对预算进行复审,众议院一般审议两个月,参议院一般审议1个月。12月底议会正式审议通过政府预算法案,次年11日预算法案由政府正式对外公布实施。每年议会财政预算委员会都要对政府报来的预算草案认真进行审议,充分论证政府预算的合理性,主要讨论当年的预算支出是否有收入来源保证,支出项目安排是否符合国家经济发展计划等。在年度执行中,政府对支出的追加、当年超预算收入的安排,都要经过议会批准。

(三) 政府预算监督。在阿根廷,对政府预算的监督主要由经济部、全国总工会、全国监督总局等部门实施。经济部的监督主要是通过预算办公室审查各行政部门的预算草案,检查各项支出安排的合法性、真实性和合理性;在预算执行中,经济部通过国库办公室、总会计师办公室等单位监督各部门正确使用预算科目、管理账户,如发现问题,及时予以纠正;通过预算监督局开展专项监督,实施绩效评价,评价结果直接影响到次年的预算安排。全国总工会主要通过其派驻中央各部门的内部监督小组,监督经济部及其他中央部门正确执行预算法案,并按规定的项目和标准使用国家资金。议会下设的全国监督总局由参议两院组成的混合委员会(人员组成为两院各出6人,共12人)领导,负责实施对政府预算的监督,可以对任何预算单位开展检查,对于阻挠检查的部门可以直接提起法律诉讼,对于检查不合格的部门,有权暂停预算执行。为保证全国监督总局的独立性,阿根廷法律规定,监督总局的局长必须由反对党人士担任。每年初,全国监督总局根据议会通过的预算法案制定全年检查计划,并经两院混合委员会审议通过。

二、阿根廷财政监督管理的特点

阿根廷的政府预算是经过经济部、首席部长部、总统府、议会层层审核磋商确定的,具有很高的透明度、严格的程序性和很强的法律约束。

(一)预算编制公开透明。阿根廷预算从编制开始直到执行,都在议会及社会公众的监督下进行。预算提交议会审议时,有关部门负责人要接受议员的质询,就预算编制中的具体问题做出解释。预算法案通过后,会在报刊、网络等公开媒体上公布,公众可以随时查询资金的用途。

(二)预算执行即时监控。各部门预算执行中,阿根廷经济部通过强大的信息网络系统,可以在网络上完成预算编制执行的所有工作,对每一笔财政资金都能够进行跟踪监控,一旦发现实际执行数与预算数产生差异则要详细分析形成差异的原因,及时调查了解事实真相,确保预算执行准确无误。

(三) 绩效评价切实到位。阿根廷经济部的预算监督局将绩效评价作为预算监督的一项重要工作,在关注财政资金合规性的同时,更加关注资金的使用效益。绩效评价与监督相结合,绩效评价结果是次年预算安排的重要依据,对于预算安排科学有效起到了较好的促进作用。

(四)法律法规完整规范。阿根廷经济部在介绍情况时,都非常详尽地列举每项工作的法律依据,从宪法,到《国家公共财政管理与组织法》,再到部门规章,自觉依法行政的观念比较强。从了解的情况看,中央各部门执行国家预算比较严格,也有相应的监督约束机制作为保证。

三、借鉴和启示

阿根廷财政监督管理的做法,对我们推进财政改革和公共财政建设,加强财政监督管理具有一定的参考和借鉴意义。主要有:

(一)坚定不移推进财政改革,逐步增强预算透明度。阿根廷政府预算的透明度很高,社会舆论、民众的关注度也很高,这是不断提高财政管理水平的不竭外在动力。正所谓“阳光是最好的杀毒剂”。为此,在修订《预算法》等财政法律法规的过程中,我们要借鉴国际惯例,不断增强预算的透明度,公开决策程序,主动接受人大、社会、舆论、审计等外部监督,不断提高财政监督管理水平。近期,我国推行的政府收支分类改革已经为增强预算透明度奠定了较好的基础。下一步,我们还应进一步推进预算报告制度改革。

一方面是从时间规定上加以改进。一是在财政年度开始前不少于三个月,国务院应向全国人大提交预算草案,并在财政年度开始前通过,以避免目前普遍存在的各预算单位年初一段“无预算有支出”时间,之后又出现财政部门归还年初垫款的现象。二是国务院要成立并组织专家组,每五年公布一份评估目前财政政策可持续性的长期报告,如果收入或支出政策有重大调整,则应随时公布(其中对政府债务以及财政风险的分析应该特别关注养老保险的问题,随着整个社会人口老龄化的不断加剧,社会保障支出将会成为影响财政支付风险的重要因素)。三是国务院应向全国人大提供有关预算发展情况的年中报告,甚至季度报告,每年向全国人大提供与主要预算项目的目标相比的实际执行结果,并对政府项目产出和结果开展绩效审计,在财政年度结束的六个月内向全国人大提交。

另一方面是在内容规定上加以改进。一是预算文件、决算账户和向公众提供的其他财政报告应包含政府预算和预算外的全部活动,并应公布政府合并的财政状况。如或有负债、税收支出和准财政活动。二是提供与年度预算信息可比的前两个财政年度的预算执行结果以及对后两年主要预算指标的预测。三是预算文件要包含关于中央政府或有负债、税式支出和准财政活动的性质和财政重要性的说明。四是应在全面、一致和量化的宏观经济框架内编制和表述年度预算,并说明预算报告的主要假设。五是应明确说明年度预算中实行的新政策。六是应指出并在可能的情况下量化主要财政风险,包括经济假设的变化和具体支出承诺(例如,国有商业银行不良资产处置问题)的不确定成本。

(二)提高预算编制的统一性。在阿根廷,政府预算统一由经济部内的预算办公室编制。这种统一性使预算编制工作更加独立、客观、公正,便于统揽全局,统筹安排财政资金,使各单位预算指标和计算口径相统一,防止各公共部门之间预算资金分配不公的现象。我国现行的预算编制体制是由预算司(处、科、股)负责总预算编制,并下达编制部门预算的指令。各部门预算司(处、科、股)按照预算司发布的编制预算指令,负责编制对口部门的预算,此外,发改委、科技主管部门、教育主管部门等也享有一定的预算分配或再分配权力,这些都影响预算编制的统一性,也容易出现不规范的行为。我们认为,统一编制预算是公共财政框架最基本要求之一,实现预算的统一编制是构建相对完善的公共财政框架的必由之路。

(三)创建高效的财政监督机制。阿根廷预算监督的一个突出特点是将对各行政部门的预算监督与对部门的绩效评价有机结合起来。这种统一的形式,有利于增强预算监督与预算编制的衔接,有利于提高监督工作的效率,有利于形成预算编制、执行、监督相互制约的财政运行机制,提高财政管理水平。我国正处在构建公共财政框架阶段,并正在对支出体制进行改革,改革过程中可以借鉴阿根廷的一些成功做法,赋予预算监督应有的法律地位,寓绩效评价于监督之中,建立科学的预算监督机制,尽快形成预算编制、执行和监督分工制约、有机衔接的财政运行体系,构建符合社会主义市场经济要求的公共财政框架。

(四)进一步健全财政资金监管体系。高效的信息化平台是实现对财政资金的实时监控,提升财政管理水平的基本条件。阿根廷的整个财政预算运行的规范有序,很大程度上要归功于信息化平台的稳定高效。结合我国国情,当前我们一方面必须高度重视并加快实施“金财工程”建设,尽快完善现有的资金动态监控系统,实现预算编制、执行、监督等主体间的信息共享,并加大国库集中收付改革力度,尽可能将财政资金实现集中支付。另一方面,对暂时无法纳入集中收付范围的项目,应加强日常监督,充分发挥专员办作用,解决财政部日常监管“鞭长莫及”的问题,切实提升财政管理水平。

                                                二00六年

 

 

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