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适应新《预算法》的财政监督改革发展研究

                 江苏省苏州市财政局监督检查处(局)

 

  新《预算法》第一条指出:要规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度。新《预算法》综合多年来财政改革发展的成功经验,从多个方面对财政管理提出更高要求。财政监督作为财政管理的重要环节,要创新工作方式方法,通过拓宽财政监督范围、提高财政监督要求、增强财政监督力度,构建全方位、高效率、良性循环的财政监督体制机制,以适应新《预算法》要求,更好地为财政管理服务。

  一、新《预算法》对财政监督提出的新要求

  新《预算法》要求政府深化预算管理制度改革,构建编制、执行、监督、绩效四位一体的预算管理体系。财政监督要明确新《预算法》提出的新要求,扩大监督范围、提高监督要求、强化监督力度,充分发挥监督制衡的职责,服务于预算管理工作。

  (一)财政监督的覆盖面更广

  1、对全口径预算的财政监督。实行全口径预算管理是建立全面规范预算制度的基本前提。新《预算法》第四条提出全口径预算管理:政府的全部收入和支出都应当纳入预算。全口径预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算,新《预算法》以法律形式对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。因此,财政监督的范围应扩大至对一切政府收支行为的监督,有效约束政府的自由裁量权,促进全面、规范预算体系的建立。

  2、对预决算公开的财政监督。预算公开是建立公开透明预算制度的必然要求。新《预算法》第十四条对“预决算公开”中公开的内容、公开的主体、公开的时限等作出全面、具体、明确的规定,并在第九十二条中规定了违反预决算公开规范的法律责任。将预决算公开入法,不仅有利于保证人民群众的知情权,也有利于引导社会主体的预期和行为,增强社会共识,提升财政政策效果。因此,财政应该加强对“预决算公开”情况的监督,促进公开、透明预算体系的建立。

  3、对政府债务的财政监督。为规范地方政府债务管理,防范化解财政风险,新《预算法》第35条和第94条对地方债务管理作出详细规定。按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新《预算法》从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等方面作了规定,有利于有效防范和化解政府债务风险。因此,财政监督应根据新《预算法》的改革思路,从“开前门、堵后门、筑围墙”三个方面出发,加强对政府债务纳入预算管理的监督。

  (二)财政监督的工作要求更高

  1、嵌入预算管理全过程的财政监督。新《预算法》第八十八条指出:各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行,并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。这就要求建立财政监督嵌入预算管理全过程的机制。因此,财政监督需要预算管理部门肩负职责,更需要专门的监督检查部门,从预算管理各环节嵌入,包括预算编制和审查环节、预算执行和调整环节、绩效管理和决算环节,通过完善内部控制和外部检查相结合的系统,提高财政监督的效率和效力。

  2、适应跨年度预算平衡机制的财政监督。新《预算法》第十二条第2款提出:各级政府要建立跨年度预算平衡机制。要求各级政府改进预算控制方式,应当遵循审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,以提高预算的科学性和前瞻性。在跨年度预算平衡机制下,预算不再是一个财政年度终结的封闭过程,而是一个预算周期内的动态平衡,更具综合性和复杂性。因此,财政监督要对跨年度预算平衡下的中期预算规划、年度预算控制方式、预算调整和调节等方面进行监督,及时发现问题,提出改进和完善的意见和建议,促进跨年度预算平衡的顺利开展。

  3、关注对财政政策的财政监督。预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后,收入预算从约束性转为预期性,由此在日常财政监管中:一是严格关注地方财政超收收入数据的真实性和准确性,侧重资金分配使用的法定审批程序,加大政府超收超支违规安排资金的处罚力度;二是关注新《预算法》的落实,侧重区域年度财政总赤字规模警戒线的设置,加大对政府年度预算执行的法定力度;三是根据地方政府投资周期的预算规划,财政监督要能够及早确认和辨别地方政府债务风险,监控尚未支付的支出义务,能及时阻止、减缓这类支出,以防范风险累积。

  4、强化对预算绩效的财政监督。新《预算法》第十二条指出:各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。这就要求财政建立完善的预算绩效管理制度,逐步建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理体制。因此,财政监督要强化绩效监督。与预算绩效管理体制相适应,财政监督要将预算支出绩效监督作为改革发展的重要方向。在建立健全预算管理体制的过程中,充分体现财政监督的职能,对绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用等方面进行监督,通过绩效监督结果反馈促进预算编制、执行的科学性和高效性。

  (三)财政监督的执行力度更大

  1、完善财政监督问责机制。新《预算法》本着“谁用款、谁负责”的原则,针对4个方面、19种情况作出了问责规定,在第92、93、94、95条集中详细规定了法律责任,为监督检查结果的落实提供更明确的法律依据。财政监督应依据法律规定,强化预算管理各环节的责任追究。对财政资金使用的合规合法性问责,对预算绩效问责。

  2、强化监督成果落实与应用。财政监督不仅要落实检查结果问责机制,也要指导相关单位规范化使用预算资金,从专业的角度提出改进的对策和建议。对预算单位财政资金使用情况的监督结果,应与预算单位本年度考核相挂钩,对预算单位下年度预算编制形成约束,作为预算编制、项目分配的重要依据。在预算编制中,参考上年度监督检查结果,对上年度预算执行情况好的单位优先保障财政资金的拨付。

  二、财政监督的改革发展方向

  为更好贯彻新《预算法》对财政监督提出的监督范围更广、监督要求更高、监督力度更大的要求,财政监督要充分发挥监督制衡在预算管理全过程中的作用。财政要在预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算活动的公开性、预算部门监督的严肃性和预算资金使用的高效性等方面加强监督,逐步构建一套与预算管理体系相适应的全方位、高效率、良性循环的财政监督体制机制。

  新《预算法》下财政监督的改革方向,要与财税体制改革方向相衔接,具体体现在增强对预算完整性、科学性和透明度,预算执行力度,政府债务管理规范性等方面的监督。重点关注预算管理制度的完整、科学、有效和公开,加大对预算数据真实性、全面性以及执行刚性不足、公开力度不够的监督力度,有效推进依法编制预算、执行预算和公开预算进程。

  (一)拓宽财政监督范围,构建全方位的财政监督体系

  按照全口径预算管理要求,财政监督要将所有政府收支纳入监督范围,加强对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算的审查与监督。财政要监督四本预算的完整性、编制的独立性、执行的规范性和特殊情况下的可调剂性,及时发现存在的预算不完整或重叠情况。江苏省苏州市财政局按照构建全口径预算管理体系的要求,细化预算编制,将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算分开编制,并加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。在政府性基金预算编制上,严格执行江苏省财政厅关于转发财政部《政府性基金管理暂行办法》的通知和《江苏省财政厅关于印发政府性基金预算编制工作方案的通知》精神,按照政策规定、专项用途需要及征收情况等要求,公布年度市级政府性基金管理清单。在国有资本经营预算编制上,按照《苏州市市级国有资本经营预算管理办法》要求不断推进。财政监督深入全口径预算体系,监督四本预算收支编制的科学合理性,预算执行的规范性,加强绩效评价,关注政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的规范统筹,促进财政预算管理的统一性和完整性。

  实践中反映的关于预算监督的一个突出问题,就是预算细化程度不够,无法实行有效的监督。多数预算只是编列到类,而且只有支出方向(功能分类),没有支出用途(经济分类)。为解决这一问题,修改后的《预算法》要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制,通过功能分类反映支出方向(如是教育支出还是科技支出),通过经济性质分类反映支出用途(如是工资支出还是购买商品或者服务支出),财政监督也要从预算编制的细化中找寻更有效的财政资金支出的监督方式,重点关注正常财政政策支出的范围和内容,侧重支出政策的合规合法性问题,加大查处发生隐形、隐匿支出和预算之外的债务性支出力度。

  按照预决算信息公开要求,财政监督要对公开内容、公开主体、公开时限、高度关注事项的公开说明等进行监督。对于社会关注度高、自由裁量权大的项目支出,要作为监督的重点。包括是否对本部门预决算和“三公”经费预决算进行公布,以及公布是否及时、内容是否按规定细化等。特别是对于转移支付、机关运行经费等社会高度关注的支出项目要重点关注。若在财政监督过程中发现信息公开内容不完整或者未及时公布必要信息等情况,要指导并督促相关单位及时准确做好信息公开工作;若在预决算信息公开监督过程中发现财政资金运用方面的问题,应以此为切入点,及时成立监督检查小组,深入追究存在的问题。当前,苏州市财政局加大预算信息公开力度,政府预算信息实现预算编制、预算执行、预算调整、决算的公开,逐步公开政策制定、分配执行、绩效结果等信息。稳步推进部门预决算和“三公”经费预算信息细化公开,按照经济分类公开政府预决算和部门预决算,“三公”经费公开包括“培训费”和“会议费”等具体内容。财政监督从完整性、细化程度、及时性和公开形式对政府预决算公开、部门预决算公开和“三公”经费公开等情况进行检查,通过检查促进公开的规范性,通过公开倒逼建立健全预算管理体制。

  按照加强政府债务管理要求,新《预算法》从“堵后门、开前门、筑围墙”三方面出发,形成政府债务管理的标准。财政监督也应从以下三方面入手。堵后门,要求财政监督人员要关注地方政府是否将所有债务分类纳入规范管理;开前门,要求财政监督人员关注政府举债是否符合法定程序、审批程序,检查资金是否符合支出要求;筑围墙,要求财政监督人员关注地方政府是否按照法律规定建立债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。苏州市财政局为规范政府性债务管理,防范政府性债务风险,根据《江苏省政府性债务管理暂行办法》和《苏州市政府性债务管理办法(暂行)》等相关规定,对地方政府债务实行规模控制,将地方政府债务分门别类纳入财政管理,建立债务风险预警及化解机制,明确责任追究,推进政府性债务精细化管理。财政监督可以通过过程管理加强对政府债务从计划到举借、使用、偿还全过程的监管,通过动态监控掌握债务规模,监督风险预警及化解机制的有效性。

  (二)提高财政监督要求,构建高效率的财政监督体系

  高效率的财政监督体系包括建立嵌入预算管理全过程的监督体系和构建基于预算绩效管理的监督检查新模式。为建立嵌入预算管理全过程的监督机制,监督部门要抓好内部控制和外部稽查,建立事前审核把关、事中动态监控与事后绩效评价有机结合的财政监督模式。在内部控制上,充分发挥业务部门日常监督与监督检查部门的再监督作用,形成强大的监管合力;在外部稽查上,通过实地查看、走访座谈等多种手段,动态监控预算的执行情况。事前审核把关,要求把预算编制纳入财政监督检查范围。在预算编制流程中,联合业务部门,综合考虑上年度预算资金的使用情况和本年度预算申报的科学性,加强对预算申报项目的审核监督,从源头规范预算管理。事中动态监控,要求加强对预算执行的监督。对内,借助电子化信息系统,监督预算资金是否按程序按时拨付,拨付金额是否准确;对外,通过专项检查等方式,监督预算资金使用的合规性和有效性。事后绩效评价,要求加强对预算执行结果的绩效监督。通过完整的绩效评价体系,量化财政资金的使用效率。

  为贯彻“嵌入式预算监督”理念,苏州市财政局监督检查部门加强对预算编制的监督。通过将以前年度监督检查与绩效评价结果作为预算编制重要依据的手段,从源头督促预算单位规范高效地使用财政资金;通过财政监督的调查、检查和核查,参与预算编制定额调整,为预算编制定额调整提出合理化建议,优化公用经费与项目经费结构,推进财政管理的科学化和精细化。

  加大预算执行监督力度,今后工作中注意以下三个环节的监督:一是预算调整。经人代会批准的预算,非经法定程序,不得调整。二是预算征收。监督有关部门和单位依法征收,不断提高一般公共预算收入质量。三是预算支出的时效性。监督本级财政和各部门是否严格按规定及时批复下达各类支出项目预算和转移支付资金,加快预算支出进度,提高预算支出的时效性,减少年终财政结余结转资金数额。

  构建基于预算绩效管理的监督检查新模式,即把监督工作贯穿绩效管理全过程。绩效预算要求建立全过程的绩效管理模式。与预算绩效管理相适应,财政监督要将预算支出的绩效监督作为财政监督改革的发展方向。特别是在跨年度预算平衡监督中更要强化绩效监督。财政监督检查侧重于财政支出实施过程的规范性、合法性,绩效管理侧重于财政支出结果的经济性、效益性,两者应该相辅相成,取长补短。财政监督要构建基于预算绩效管理的监督检查新模式,形成全过程绩效监督体系,以更好地为财政管理服务。首先,在预算编制过程中,以绩效目标为分配标准,对于绩效评价高的项目优先保证预算资金。要求单位在上报项目预算时,需配以项目绩效自评。财政要加强对绩效目标的审核,重点检查绩效自评指标的合理性以及目标设置的科学性。其次,在预算执行过程中,特别是实行跨年度预算平衡机制的情况下,要重视对预算绩效运行的监督。财政监督检查部门不仅要监督预算执行的合规性,也要监督预算执行进度以及绩效目标实现程度,防范并及时纠正预算资金使用过程中的问题。对于财政资金未按法律规定使用的,按情节轻重,及时启动问责机制,保证后续资金使用的合规性。对于预算执行未达进度的项目,要仔细分析未达进度的原因,对于应达到而未达到的项目,要联合财政业务部门,督促其按执行进度使用财政资金。对于在绩效再评价指标体系中出现的得分较低的指标,要及时与主管部门、单位商讨对策,并监督相关改进措施的落实情况,保证绩效目标的最终实现。然后,在项目完成后,要加强对第三方绩效评估的再监督。不仅要参与绩效评价管理指标的设定,还要全过程参与绩效评价,监督第三方机构的独立性和专业性。最后,以绩效评价体系中得分低的指标为突破口,进一步监督预算资金使用过程中存在的问题。

  苏州市财政局不断探索和改进绩效监督方式方法,逐步形成了财政检查和绩效监督相互融合、相互促进的绩效监督工作模式,形成了“三个同步”、“四个创新”的具体做法。“三个同步”指同步开展前期业务培训、同步制定工作方案、同步进入预算单位检查;“四个创新”指在项目管理指标上纳入合规性指标,设立“财务管理合规性”、“资金专款专用率”和“项目配套资金到位率”等资金支出管理指标,使绩效监督与检查相互结合;在绩效评价报告中引入监督检查结果,对预算单位在财务管理上存在的问题加以警示;构建多方打分、共同协商的绩效监督打分方式;引入执法人员数据复核机制,提高被绩效监督项目提供数据的真实性和可靠性。今后,监督检查和绩效管理部门应扩大合作范围,既发挥各自优势,又充分融合,逐步完善基于预算绩效管理的监督检查新模式。

  (三)增强财政监督力度,构建良性循环的财政监督体系

  财政监督不仅要建立完善的问责机制,更要完善监督成果运用机制,提高监督绩效,形成良性循环的财政监督体系。在建立问责机制上,做到事前预警、事中纠偏和事后纠错相结合。财政监督部门要依托网络监控平台,设置预警点,高效传递,快速反馈,实现实时动态的网络监控预警,及时发现和纠正财政运行中的偏差。以预警点为切入口,成立监督检查小组,要建立监督检查结果的通报、限期整改制度与责任追究制度,及时反馈监督检查整改落实情况,及时公开检查结果。以教育指导为主,引导预算单位破除资金使用误区,合理高效运用财政资金。对于情节严重的违规违法行为,要依法严肃处理。依托信息化监管,既节约监督成本,又提高监督效率。当前,苏州市财政局依托预算执行监控系统平台,通过指标管理,设置敏感字眼三色灯预警,监控预算执行的异常情况。根据最新政策规定,增设与党风廉政建设、中央八项规定等内容相关的敏感预警点,丰富指标库管理,为规范预算执行增设一道“防火墙”。财政监督检查部门牵头的动态监控软件开发即将完成,主要对财政资金从预算编制到预算执行前的各环节进行实时监控,弥补预算执行监控系统平台的监管空缺。通过两大动态监控系统平台,实现全方位的信息化监督;同时通过建立丰富的监督检查数据库,详细录入被检查单位的具体情况,为以后的检查项目提供参考。

  在监督成果应用上,以制度形式落实财政监督检查成果,将监督检查与绩效评价结果作为部门绩效考核、财政转移支付和预算资金分配的重要依据,对部门预算编制形成强大约束,从而促使预算单位自觉规范财政资金的使用行为。另外,财政监督部门要发挥专业优势,针对检查过程中发现的预算管理漏洞,提出完善预算管理制度的意见和建议,推动全面规范、公开透明的预算制度的建立。当前,苏州市财政局着力加强绩效监督结果应用,通过建立反馈机制、通报机制、报告机制、公布机制和绩效监督结果与部门预算编制相结合机制,进一步健全绩效监督结果应用机制。绩效监督结果与部门预算编制相结合,积极探索建立以绩效目标为先导的中期财政规划和年度预算编制模式。结合项目绩效完成情况对年度预算执行率进行匹配性分析,对预算资金到位率低及执行率低等状况制定了相应的改进措施,使预算编制、执行更加科学化、精细化。

 

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