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如何做好“新常态”下财政监督工作

                          ——以湖南工作实际为例

                      湖南省财政厅监督检查局       曹建辉

 

  2014年6月中央审议通过了《全面深化财税体制改革总体方案》,提出在2020年基本建立现代财政制度。2015年,党的十八届五中全会进一步提出了建立健全现代财政制度的总体要求。中央的决策部署明确了今后一段时期财政体制改革的方向,也形成了今后一段时期财政工作的新常态。财政监督作为公共财政四大职能之一,贯穿于财政运行全过程,其地位和作用比任何时候都显得重要,如何更好地发挥它在财政管理中的推进依法科学理财、推进国家财税政策等落实、维护财经纪律的作用,是摆在我们每个财政监督人面前的重大课题。

  一、湖南财政监督工作的新常态

  (一)新常态的基本内涵

  一是财政监督改革不断深化。党的十八大报告提出“加强对政府全口径预决算的审查和监督”,“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”等多项与财政监督密切相关的决策部署,明确财政监督改革的总体方向。为进一步贯彻落实中央决策部署,2015年的全国财政工作会议明确提出:“以确保财政支出安全、规范、高效使用为目标,强化财政监督部门的监督与制衡,找到一个合适的节点将财政监督嵌入预算编制和执行过程,并加以制度化”,逐步建立嵌入业务流程的财政支出监督机制的改革路径。从中央和财政部的改革部署来看,财政监督的职能作用和体制机制设计不断得以明确,财政监督改革也不断得以深化。

  二是财政监督要求不断提高。随着财政支出规模的不断扩大,财政监督承担的任务日益加重,如何更好地确保财政资金安全,更好地促进规范财政管理,更加科学地评定财政资金使用绩效,这些都对财政监督工作提出了新的要求。同时,随着依法治国的深入推进,社会各界参与监督的愿望和能力不断提升,也对财政监督工作提出了更加“精准执法”、更加“精准作为”的要求。

  三是财政监督范围不断拓展。随着财政体制改革的深入,财政监督由传统的收入、支出、会计、内部监督“四大块主线”逐步外延,预算编制与执行监督,政府全口径预算监督相继纳入监督范围;内部控制及其监督成为财政监督新的课题;政府债务、PPP项目资金等也成为财政新的管理和监督领域,等等。从湖南省实际来看,省直管县财政体制改革推行以后,省级财政监督范围拓展到了所有实施财政省直管的县市区。

  (二)新常态形成的原因及背景

  从国家宏观改革上看,十八大后中央提出了国家治理体系和治理能力的现代化,十八届三中全会提出了财政是国家治理的基础和重要支柱,赋予了财政前所未有的地位和使命。从管理过程理论看,监督作为管理不可或缺的一个环节,在确保管理目标的实现中发挥着极其重要的作用。财政监督作为财政管理的重要一环,在保障财政发挥国家治理基础和重要支柱作用过程中承担着重要职能。因此国家宏观改革的大环境形成了财政监督工作新常态的大背景。

  从财政体制改革上看,全面深化财政体制改革总目标是建立全面规范、公开透明的现代财政制度,其中也包含着实现有效的财政监督的改革内容,财政监督体制机制改革也被作为财政总体改革的重要内容纳入顶层设计之中。财政体制改革的一系列路线图和时间表是形成财政监督工作新常态的重要背景。

  从湖南省财政工作实际上看,近年来湖南省相继推行了省直管县财政体制改革、预算体制改革、国库管理制度改革等多项改革;财政收支规模连续五年保持15%以上的增速,2014年全省公共财政收入突破3629.7亿元、支出突破5024.5亿元。湖南省财政体制改革的不断深化、财政收支规模的不断增长都对财政监督工作提出了更高的要求和任务,也必然推动湖南省财政监督改革的不断深化。湖南省财政改革现实是形成湖南省财政监督工作新常态的直接原因。

  (三)新常态的利弊分析

  新的常态下,对于做好财政监督工作既是机遇又是挑战。从机遇方面看,新的常态下,随着财政体制改革的加快推进,为财政监督改革提供良好的宏观环境,有利于推进财政监督法制和相关制度建设,也有利于加深对财政监督重要性的认识,从而为财政监督营造良好的外部环境。

  从挑战方面看,新一轮的财政改革,对财政监督工作提出了更高的要求,须更加精准地把握财政改革方向和具体内容,更加精准地把握法律法规和政策要求,尤其应该看到,在今后的财政监督工作中如果存在不主动作为、不精准执法将会面临更多的投诉和更严厉的追责。

  二、当前湖南财政监督工作面临的困难

  (一)认识不高、重视不够

  一是外界对财政监督工作不了解,认知度不高。受种种因素影响,社会各界对财政监督工作认识普遍不高,部分单位和个人简单把财政监督等同于查账罚款,对财政监督不主动配合、不接受财政监督。

  二是财政部门内部重支出轻管理,关注度不高。受重分配轻监管观念的影响,财政部门自身往往只注重资金使用,轻视资金使用监管,由此导致一些地方财政部门把精力都放在了资金的分配上,对财政监督不关注、不重视,把财政监督看成是可有可无;一些地方财政部门对财政监督的重要性停在口上、落在纸上,行动上落实不到位;一些地方财政部门甚至存在抵制监督的情绪,认为监督就是制约,认为财政监督妨碍“正常程序”,降低了执行效率,等等。

  三是财政监督工作者自身位置摆得不正,工作热度不高。一些地方财政监督机构工作人员认为财政监督不分管资金,地位不高,职能不强,产生和存在消极心理,工作的积极性主动性不高;一些地方财政监督人员观念滞后,把监督简单地等同于检查,认为一年搞一两次检查就够了,对财政监督工作的认识模糊,工作热情不高,尤其是对财政监督面临着的新常态缺乏深刻认识。

  (二)制度建设相对滞后

  一是财政监督法制建设相对滞后。从国家层面看,目前执行的《财政部门监督办法》仅仅是政府规章层面的一个规范性文件,缺乏一部全国性的、可以指导财政监督业务开展的实体性法律或行政法规;湖南的情况向来也是如此,2000年出台的《湖南省财政监督条例》与现行的财政监督法制环境——特别是新修订出台的《预算法》、深化财政体制改革要求和财政监督工作实际等都已经不能完全相适应。

  二是工作规章制度建设相对滞后。多年来,各地财政监督专职机构在开展预算监督、绩效监督、加强财政监督检查成果运用等方面进行了诸多有益的尝试,创造了许多新的工作经验、好的工作方法,但没有形成相对固定、统一规范的工作制度和机制。

  (三)机构队伍不够稳定

  从近年调研的情况看,各地普遍反映,财政监督专业人才匮乏,年轻优秀的不愿干,年老的又力不从心,留下来干的人员结构也不尽合理,很多地方甚至把监督部门作为一个安置人员的去处,人才需求、技术需求与财政监督工作要求严重脱节。个别地方甚至没有专门的财政监督机构,有的是财政监督机构与财政法制、采购、绩效等部门“一套人马、几块牌子”合署办公,财政监督人员身兼数职;还有的地方财政监督机构甚至只有一个人,工作无法开展。从湖南省机构改革情况看,2015年湖南省本级对财政监督专职机构进行了改革,由原来省财政监督检查局(高配副厅级)调整为监督局与财政监察一处、二处、三处四个正处级内设处室,全省部分市县也参照省厅做法对财政监督专职机构进行调整。机构改革到位后,部分市县出现了机构级别下降,工作人员减少的局面。

  (四)监督手段相对落后

  从湖南省财政监督工作实际情况看,虽然近年来财政监督工作有了较大进步,财政监督机制和方式创新得到了发展,但部分地区财政监督工作以事后监管为主,方式上以手工查账为主,缺乏统一有效的监管信息平台,专职监督机构往往对资金信息掌握不充分,财政监督机构与财政业务机构存在严重的信息不对称,监督力不从心,监督效率难以保障。

  (五)处罚力度不够、财政违法行为成本过低

  发现问题“高高举起”,处理问题“轻轻落下”,是当前财政监督面临的一个主要问题,也是造成财政监督地位不高、效能不强的一个重要因素。究其原因,一方面是因为现有法律法规对财政违法行为的主要处罚手段是以罚款为主的行政处罚方式,缺乏对单位和个人有效制约,即便可以移送,由于举证、移送移交手续、后期配合处罚等工作十分繁琐复杂,导致“移送”难以“移送”,以致于对部分违法行为的打击力度不够,造成财政违法行为的成本过低;另一方面由于财政监督的独立性不强,财政监督受制约因素较多,对违法行为的处理处罚力度不够。

  三、做好财政监督工作应当注重的几个方面

  (一)注重服务大局,确保中央政策贯彻执行

  一是牢牢抓住服务大局中心工作为重点。财政监督应该发挥在保障落实重大财税政策和决策部署、维护国家财经秩序、促进社会公平正义等方面的职能作用,加大对挤占挪用骗取套取财政资金、滞留截留财政收入或虚增虚减财政收入、财务会计造假等行为的监督检查和处理处罚力度,确保国家财税政策和惠民政策落到实处,促进经济健康持续发展和社会全面进步。

  二是创新监督检查方式方法。推动财政监督与预算管理的有机融合,加强财政监督与绩效评价、资产管理、投资评审、政府采购和国库集中支付的协调合作,形成财政监督与财政内部职能部门“信息共享、动态监管、协力合作”的大监督格局。加强财政检查方式方法创新,综合运用监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价等方法开展财政监督检查,提升财政监督服务财政中心工作的职能作用。

  三是加强财政监督成果运用。提升财政监督的地位和作用,重要的一点在于强化成果运用。建立财政专职监督机构与业务管理机构共同督促办理财政监督检查问题的整改落实机制,采取约谈、公告、申请强制执行等手段加大监督检查结果的整改落实力度,确保整改落实到位。建立健全财政监督成果跟踪落实机制和成果运用机制,通过将财政监督结果与预算编制、资金分配、资金下达等挂钩机制,形成对重大违法违规行为或对财政监督检查中发现的问题整改落实不到位的单位的强大制约力;对于发现的重大违法线索,建立向纪检监察、审计、司法等相关部门移送制度,建立与纪检监察、审计等部门检查成果共享和检查协作长效机制,强化监督职能,提升监督效果。

  (二)注重落实新预算法,努力抓好预算监督

  结合新预算法的颁布实施,建立以预算监督为重点的财政监督工作机制,着重把财政监督嵌入预算运行全过程,形成预算编制、执行和决算各环节有效监督制衡的机制。

  一是建立同步监督的预算编制审核机制。明确财政专职监督机构和业务管理机构在预算编审环节的职责分工,由财政业务管理机构负责全面审核预算编制,财政专职监督机构重点负责审核编制总体方案、预算编制程序、基本支出和项目支出标准制定程序、预算安排的合规性、预算绩效评价等方面,同时对业务管理机构审核预算编制的合理合规性进行再监督。通过财政专职监督机构对预算编制开展全过程同步监督,严格审核把关,形成对财政资金分配的权力制衡,把违规问题消灭在萌芽状态,确保预算编制更加科学合理高效。

  二是建立动态监控的预算执行监控机制。充分利用信息网络平台,实施预算执行动态监控,对预算执行情况进行实时分析,查找预算执行过程的重大风险点,对重大风险、重要问题及早预警、及时纠正。加强与国库集中支付机构、财政业务管理机构的协调合作,实现信息共享,并建立联席会议制度,研究通报系统监控发现的预警疑点问题,共同提出解决方案,对较为严重的问题采取停止相关资金拨付、实地重点检查等方式防范财政资金被挤占挪用,确保财政资金安全,防范化解财政管理风险。

  三是建立合规性绩效性为核心的决算审查机制。加大决算审核监督检查力度,重点围绕决算失真等问题开展监督审核。通过对部门决算开展专项检查或抽查,加强对重点部门、重点行业、重点资金决算情况的监督,检查决算收入的真实性、合规性,检查决算支出是否符合法律法规,评价财政资金使用效益。综合运用会计信息质量监督检查、预算执行监督检查等方面成果监督审查决算数据,加大决算审查成果运用,将决算审查成果作为预算编制的重要依据,促进财政资金规范使用及资金使用绩效的不断提高。

  (三)注重规范管理,不断提升财政管理水平

  一是明确财政内部职责分工。厘清财政专职监督机构和业务管理机构日常监督职责,业务管理机构对归口管理的财政资金拨付使用情况和归口管理部门的财政财务管理情况实施日常监督;财政专职监督机构履行日常财政监督职能,并对财政业务管理履行职责情况进行再监督。财政专职监督机构按照“四统一”原则统筹协调财政监督日常工作。

  二是推进完善财政监督法制。以修订完善《湖南省财政监督条例》为契机,加快推进财政监督法制建设,健全财政监督在预算编制、内部控制和成果运用等方面的制度,进一步明确财政监督职能职责、监督范围、法律责任等,规范财政监督程序和处理处罚程序,推动构建财政大监督体系,提升财政监督效能。

  三是加强财政内部协调合作。财政专职监督机构发挥在财政监督工作中的牵头、组织、协调作用,业务管理机构切实履行管理与监督职能,加大对归口管理资金和单位的监督力度,建立高效顺畅的工作协调机制和信息共享的综合监管机制,形成财政部门内部横向联动、协调合作的监督格局,共同促进规范财政财务管理。

  (四)注重内部控制,逐步规范财政权力运行

  一是全面推进内部控制制度建设。按照财政部的统一部署,全面推进财政内部控制制度建设,建立内部控制组织架构,加强组织领导;建立内部控制工作机制,明确工作流程和职责分工;建立健全内部控制制度体系,结合各地实际制定内部控制基本制度和相关财政运行风险控制办法,切实强化财政业务管理工作流程控制,防范和化解财政运行风险。

  二是创新财政内部监督检查方式。加快推动财政监督工作转型,推动内部监督工作由单纯监督检查型向检查控制型转变,积极推进财政监督与预算管理的有机结合,逐步实现事后监督与事前、事中监督相结合的内部监督常态工作机制。按照不增加工作负担,不滞缓财政运行效率的原则,进一步优化内部监督流程,充分利用“金财工程”应用支撑平台,开发内部监督实时监控软件,实现对预算指标管理、国库集中支付、非税收入征管以及预算执行进度等业务信息的全过程动态监控,有效提升财政监督工作效率。

  三是建立内部监督成果运用机制。加强内部监督成果运用,将内部监督成果作为系统内部评先、提拔和考核等的重要依据。加大内部检查公开力度,对内部监督单位、项目、程序、结果及整改落实情况等进行公开,以公开倒逼整改落实,强化财政财务管理,提升内部监督成效。

  (五)注重队伍建设,提高依法行政与服务的能力和水平

  一是加强财政监督机构队伍建设。“财政监督撑起了财政工作的半边天”,是财政管理的重要组成部分,具有不可替代的作用。全省各级财政部门应进一步规范健全机构设置,将熟悉财政业务的高素质人员充实配备到财政监督队伍中来,不断加强财政监督机构队伍建设。

  二是充分吸取社会中介机构力量。“人少事多”是当前湖南省财政监督工作面临的突出难题,充分发挥社会中介机构在专业技能方面的优势,有效调动吸收社会中介机构力量参与到财政监督工作中来。建立社会中介机构专家库,对社会中介机构人员进行评级打分,选择一些业务素质高、职业作风好的人员参与到财政监督检查工作中。同时,加强社会中介机构人员的管理,规范社会中介机构人员行为,加强对社会中介机构人员的监督。

  三是创新发展上下联动工作格局。近年来,湖南省财政监督工作形成了上下联动的良好局面,特别是2012年省本级牵头市县参与在全省开展了国有土地出让收入及使用管理专项检查,打造了湖南省财政监督工作精品工程,形成全省上下联动的经典案例。要进一步总结创新湖南省上下联动的财政监督工作经验,集中力量抓好做好一些重大财税政策和民生政策的监督检查,形成重大检查全省一盘棋格局,省本级着重发挥统一规划和协调作用,市县各级财政监督机构共同参与形成合力,将一些重大问题查深查透,充分发挥监督职能。

  四、当前财政监督应重点做好的几项工作

  (一)加大部门预算的编制与执行的监督检查

  一是加强预算编制环节审核。科学设计嵌入预算编制审核工作机制,推进预算监督关口前移,从预算编制环节入手,对预算编制开展同步监督。一方面探索完善政府全口径预算编制监督机制,从预算编制的合法性、合理性、科学性等方面加强监督;另一方面完善部门预算编制与执行监督机制,重点加强对部门财政收支的完整性、项目支出的合理性、绩效性等方面监督。

  二是加强预算执行环节监控。充分利用财政部门现有的信息平台,对预算收入征缴入库、资金拨付使用进度、预算追加等进行实时动态监控,对预算执行环节出现的各种风险及时预警、及时纠正,防止挤占、挪用财政资金。探索建立对政府全口径预算编制执行监督与重点检查调研相结合的工作流程,对重大财政专项资金实施同步动态监控的同时,可采取对重大专项使用的重点部门开展检查调研,确保预算执行过程中财政资金安全规范使用。

  三是加强决算环节审查。加大对部门决算的审核力度,建立完善财政专职监督机构参与部门决算审核的工作机制。通过开展决算审核,对部门决算中存在重大问题的单位开展专项检查或抽查,加强对重点部门、重点行业、重点资金决算情况的监督,及时发现和纠正决算编审中的问题,提高决算数据的真实性和准确性,充分发挥决算对加强预算管理的促进作用。

  (二)加大财政专项资金的监督检查

  一是完善专项资金监督检查机制。逐步建立并完善事前审核把关、事中跟踪问效和事后绩效评价的专项资金监督新模式,实现专项资金监督与管理、源头监管与全过程监控相结合。围绕关涉民生的重大财政专项资金,设计重点监督检查清单,制定具体监督检查工作机制,促进规范专项资金管理,确保财政专项资金执行过程不走样、不变样,财政惠民政策落到实处。

  二是创新专项资金监督检查方式。针对各类专项资金的特点,创新监督检查方式:针对部分涉及面广、关涉群众利益的专项资金可采取购买社会服务的方式开展全方位监督检查;针对涉及面小、问题集中突出的专项资金可采取由财政专职监督机构开展重点检查;对涉及面较广、政策要求高的专项资金可采取省市县三级联动的方式开展全面检查。

  三是促进专项资金信息公开力度。加大对专项资金信息公开力度的监督检查,促进专项资金按照要求对分配政策、分配过程和结果以及执行过程和结果面向社会全面公开,接受社会各界的监督。

  (三)加大财政收入质量的监督检查

  一是推进收入监督机制创新。充分发挥收入监督服务经济决策和财政管理的作用,创新收入监督机制,建立与税务、工商、人民银行等信息共享机制和协调合作收入核查机制,形成收入监督合力。

  二是加强重大财税政策监督。围绕财税体制改革中心,加强对国家出台的结构性减税政策、“营改增”税制改革、资源税税制改革、地方税收优惠政策等重大财税政策的监督和调研,通过监督检查和调研发现财税体制改革实施过程中出现的重大问题,及时提出改进措施和建议,为财税体制改革出谋献计,发挥财政监督服务财政改革的作用。

  三是加大收入质量监督力度。加强对财政收入真实性、合法性的监督检查,重点监督收入混库、虚增虚减财政收入等现象;加强对税收征管情况的监督,对税务部门征收管理情况实施再监督;加强对非税收入的监督,重点监督国有资源出让收益、国有资本经营收益、国有资源有偿使用收益等收入征缴情况。

  (四)加大会计信息质量的监督检查

  一是强化对重点行业会计信息质量检查。坚持会计监督工作服务财政中心工作,选择关涉国计民生、重大财税政策贯彻落实的重点行业、重点单位开展会计信息质量检查。

  二是加大对社会中介机构执业质量检查。加大对会计师事务所等中介行业监管力度,采取全面检查、定期抽查和重点复查等相结合的方式,对会计师事务所等中介机构的会计信息质量、执业质量和综合管理等进行监督,重点加强对会计师事务所的执业质量检查,力促规范会计中介行业执行准则和管理,推动会计中介行业健康有序发展。

  三是不断提升会计监督检查的职能作用。进一步建立健全会计监督机制、完善方式方法,力求监督定位更准,会计监督作为财政监督工作的重要组成部分,既要做到监管有侧重,又要做到服务财政中心工作,站在财政管理者的角度,有针对性地开展会计监督检查。建立聘用社会力量参与监督检查的人才库,充分发挥会计监督涉及面广、检查深入等优势,广泛了解财税政策、会计政策的执行效果,分析各项政策等对宏观经济的影响程度,提出完善政策和加强管理的意见建议。

  

 

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