打造现代财政管理模式

构建财政大监督框架体系

江苏省南通市财政局

一、更新观念，大胆探索，积极构建财政大监督框架体系

财政监督的目的是管好用好财政资金，在当前情况下，仅仅依靠查账的方式实施监督，已经难以解决存在的各种问题，需要构建一个新的财政监督体系，以提高财政监督的有效性。在多年的实践探索中，我们感到，财政监督的内容主要应包括以下几个方面：1、实施“制度监督”。由以“查账监督”方式为主转向“制度监督”为主。通过财政预算编制和执行等核心业务制度、流程建设，前移监督环节，通过业务流程和软件网络的“自动”控制落实监督管理要求，这样的事前、事中监督是最有效的监督。2、实施“全程监督”。由事后“检查监督”为主转向事前、事中、事后“全程监督”，重点放在事前、事中监督上。事前监督重点放在预算审核编制和政策制度的制订上。3、实施“全员监督”。由依靠财政监督机构“检查监督”为主转向“全员监督”。在充分发挥专职监督机构统筹管理和综合协调作用的同时，调动全体支出管理处室人员参与财政监督，把事前、事中监督的职责落实到支出管理处室全体人员。年度检查项目计划报市政府批准后，支出管理处室人员实行混合编组，打破处室管理界限，有利于提高检查质量。遵循上述理念，我局不断研究推进支出管理改革，以80多项制度为支撑，初步形成了富有南通特色的现代财政管理模式，构建了“全员、全面、全过程”的大监督框架体系，主要表现在监督过程中的全员参与，预算内、外资金的全面统一监管，预算编制、执行等财政核心业务各环节的全程监控上。

二、财政监督贯彻“预防为主”，通过制度建设和流程再造，实施源头监督控制

（一）　　 预算编制公开透明

1、经费审核实行“流水线”作业。通过“流水线”，把监督管理的要求落实到经费审核的各个节点。年度预算编制的流程是：部门单位“一上”→局业务处室审核→局分管领导组织初审→局经费审核会议讨论“一下”方案（一般集中10天时间每个单位逐个项目审核）→向各位分管市领导汇报“一下”方案→局经费审核会议讨论修改“一下”方案，向市长汇报“一下”方案→市政府常务会议讨论→向部门单位下达“一下”预算→部门单位预算“二上”→财政经费审核会议研究“二下”调整意见→向市长汇报“二下”调整意见后形成预算（草案）→市人代会审议通过→下达年度预算指标到部门单位。动用总预备费追加经费的审核流程是：部门单位向市政府提出申请→市政府批转财政局办理→局业务处室调研提出意见→局分管领导组织初审→局经费审核会议讨论→形成会议纪要→办理意见报市政府→市长审批→下达追加预算指标到部门单位。

经费审核实行“流水线”作业，规范了预算资金分配程序，在预算编制中发挥了重要监督作用。

2、实行“经费审核会议制度”。对经费事项的合理性和支出标准集体研究，“该花的花、该省的省、该管的管”。每一个经费事项，都必须上局经费审核会议讨论。参加会议人员是全体局领导和主办处室全体人员，预算处、国库处、财监处等7个处室主要负责人为常设代表。给与不给，给多给少，都要按统一的供给标准审核。会后形成专门的会议纪要，做到“一事一纪要、一事一报批”。一个经费指标单后面有6个附件，每笔经费预算指标的来龙去脉实行网上共享，本局相关处室和用款单位可以随时查询指标产生过程。资金分配的程序和过程透明公开，从局长到具体经办人员，资金分配上的个人裁量权被约束到最低。该给服务对象的钱，不用“做工作”，按规定程序审核、报批、拨付。经费审核会议在预算绩效评估、研究解决管理问题、统一供给标准等方面收效显著，在预算编制中发挥了关键的监督作用。

3、年初预算一次下达，不留机动。2000年以来我们一直坚持“年度预算一次下达”，财政不留任何机动财力，年度预算执行中财政不予追加。遇紧急特殊事项，一律通过市政府总预备费，按“流水线”程序审核报市政府审批后拨款。这一做法，革除了过去“一年预算、预算一年”、“平时经费报告不断、财政审核追加不断”的顽症。

4、不体制外办事。规定一律不受理县（市）、区所属单位的经费“小报告”，县（市）、区不存在跑市要钱的问题。按体制结算财力，分灶吃饭，各县（市）、区独立“过日子”。

5、支持企业发展资金“事前引导，激励增量”。市本级支持企业发展资金近5亿元，使用好这笔资金，关键在于坚持做到“政策在前，政策公开，按政策兑现”。在政策制订中贯彻监督要求。一是在政策中体现政府引导和激励意图；二是最大限度压缩项目申报、评审和资金分配中的个人裁量权；三是财政与综合经济部门之间,“只论政策，不争盘子”，年度预算总额如不够政策兑现，按程序追加，或当年先按政策兑现，下年度预算补足；年度预算总额按政策兑现后如有结余，不再结转下年。

 6、建立体制机制，最大限度减少“一事一议”。充分发挥体制机制的激励和约束，对同类财政业务实行“批处理”。2005年，研究出台了市区城市建设体制方案，土地出让金、配套费的65%留给区，同时将征地拆迁等事权交给区负责，彻底解决了城建拆迁市、区两级资金问题上的扯皮，同时，区对违章建筑管理的责任心显著增强。市区财政体制、公交公司运行体制等，也通过体制理顺了各种关系，减少了事务，提高了效率。

7、政府融资全部进“笼子”。政府和全额事业单位的贷款融资，其还款来源都是土地出让收入和税收分成财力，是以后年度政府财力的提前使用，本质上是财政资金。将贷款融资全部纳入财政管理，由财政统一审核使用，统一归还本息，有效解决了财政资金使用“分散”、绩效不高的问题。在城建资金管理上，通过制订严格的城建资金预、决算制度，建立了“多渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的全省唯一的财政投融资管理模式，加强政府投资项目概预算审核，审核关口由“招投标前审核设计概算”提前到“设计阶段评估设计内容”，财政投资评审专业人员提前介入到项目论证阶段，评审结合，杜绝了“预算超概算，决算超预算”的现象。

8、实行“全口径预算指标管理”。所有财政资金一律通过“两道闸门”，相互监督，相互牵制。第一道闸门，即预算处指标管理；第二道闸门，即国库处拨款管理。实行财力来源和支出指标的全口径管理，国库处所有资金，全部进入预算处财力来源账；市本级预算内外所有财政资金安排，一律由预算处根据经费支出审核规程形成的全套审批手续（年初预算“二下”本子；执行中追加预算的部门经费申请、市政府交办单、处室经费审核会汇报材料、局经费审核会议纪要、财政办理意见、市政府批复等6种附件材料）生成指标。城建工程和基建工程也实行指标管理，按中标供应商合同生成指标。国库处所有拨款严格对照预算指标执行，没有预算指标的，国库支出执行系统拒绝支付。原来凭处室管理人员和局领导手工签字，国库处执行拨款的做法，在我市已不再生效。

实行全口径预算指标管理后，预算指标执行结余平时随时都可以查到，年度终了15天，经过清理，分单位、分来源、分年度的预算指标结余结转一本账即能产生。

　  （二）预算执行简捷高效

　  1、预算执行“一分为二”。所有预算由国库处、政府采购处（中心）直接执行，支出业务处室不再审核单位拨款。这样做，明晰了“财政预算责任”和“单位会计责任”，有利于监督检查发现问题时，分清责任。

2、取消财政资金领款收据。对企业项目补助和条管部门领取财政资金取消“收据”，以银行回执作为收付双方记账的原始凭证。企业申报项目时，提供银行开户信息，项目按程序审核通过后，在预算指标下，直接拨款到企业，同时，通过短信将拨款信息发送给企业法人代表和财务负责人。这样，收付双方无需“见面”，收款人无需“二次争取”，变过去“等人拿收据来领钱”为“财政根据预算主动执行”，支出执行进度明显加快，财政服务效能得到提升。

3、预算执行流程公开，资金按时点拨付。资金拨付流程的公开，是最有效的外部监督。我们细致研究每类经费拨付流程，根据拨付流程中的节点设定拨付时间，并把拨款流程公示到用款单位，国库处按时点主动执行。业务处室通过局域网掌握了解预算执行进度，分析预算执行情况。改变城建资金按形象进度拨款为按具体建设节点拨款，拨款节点和流程订入中标企业的施工合同，实行城建工程款网络拨付，施工企业按施工节点申请工程款，应拨未拨的，可向财政监察部门投诉，最大限度地减少城建资金拨付的自由裁量权，维护施工企业的合法权益，增强政府公信力。

4、政府采购“分段操作”。一个采购项目经过计划接受、标书制作、开评标、合同见证等4道环节，各环节权力分设，分别由采购中心不同科室执行，各科室间相互监督，相互制约。

5、上级下达支持企业资金实行“零停留”。对部、省下达给南通的企业扶持资金，在上级下达到我局3个工作日之内，除上级明文要求按工程进度分次拨款外，不等企业上门来要，主动一次拨付到企业，尽早发挥资金作用。

6、财政资金银行存款按公式分配。以前银行取得财政存款是靠“找熟人”，为杜绝银行人员到财政争拉存款、无序吸储，我局从2001年—2010年，10年三次修订办法，不断完善了财政银行存款按公式计算分配的办法。明确财政存款不同于社会商业存款，无需“竞争”，实行财政存款分配与各银行贷款总量、贷款增长和代理财政业务质量等指标挂钩，按考核分值计算分配。银行不需要“找关系”，即可得到应得的存款额度。同时，注重操作上的细节问题，存款分配办法印发到每家银行，存款测算结果书面传到银行行长。一家银行只可指定其所属的一个分支机构办理财政存款，银行不得将财政存款与个人分配挂钩。在确保公开公平的同时，通过财政存款引导银行增加贷款，促进经济发展。

7、单位往来“实名直付”。对部门历年往来资金进行清理，实行往来款“实名制”。上级补助收入不得在往来中核算，须办理“预算指标”，纳入预算管理；单位往来资金由财政实行国库集中支付，直接“实名”拨付到对方单位。有效地堵住了部分单位将“往来资金”作为隐匿收入、逃避财政监督的“防空洞”。

8、财政债权管理“年账年清”。我局针对财政债权管理中暴露的“陈账”不清、职责不明、催收困难等问题，制定了《财政债权管理办法》，开发专门软件，将账存的债权录入债权管理系统，落实回收处室和责任人，纳入考核；到期网络提前发出债权回收提示。该办法的实施，促进了“年账年清”，有效防止了陈年“呆账”的发生，确保财政资金安全。