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2011年全国财政监督工作会议交流材料之十--江苏省南通市财政局

打造现代财政管理模式

构建财政大监督框架体系

 

江苏省南通市财政局

 

 

一、更新观念,大胆探索,积极构建财政大监督框架体系

财政监督的目的是管好用好财政资金,在当前情况下,仅仅依靠查账的方式实施监督,已经难以解决存在的各种问题,需要构建一个新的财政监督体系,以提高财政监督的有效性。在多年的实践探索中,我们感到,财政监督的内容主要应包括以下几个方面:1、实施“制度监督”。由以“查账监督”方式为主转向“制度监督”为主。通过财政预算编制和执行等核心业务制度、流程建设,前移监督环节,通过业务流程和软件网络的“自动”控制落实监督管理要求,这样的事前、事中监督是最有效的监督。2、实施“全程监督”。由事后“检查监督”为主转向事前、事中、事后“全程监督”,重点放在事前、事中监督上。事前监督重点放在预算审核编制和政策制度的制订上。3、实施“全员监督”。由依靠财政监督机构“检查监督”为主转向“全员监督”。在充分发挥专职监督机构统筹管理和综合协调作用的同时,调动全体支出管理处室人员参与财政监督,把事前、事中监督的职责落实到支出管理处室全体人员。年度检查项目计划报市政府批准后,支出管理处室人员实行混合编组,打破处室管理界限,有利于提高检查质量。遵循上述理念,我局不断研究推进支出管理改革,以80多项制度为支撑,初步形成了富有南通特色的现代财政管理模式,构建了“全员、全面、全过程”的大监督框架体系,主要表现在监督过程中的全员参与,预算内、外资金的全面统一监管,预算编制、执行等财政核心业务各环节的全程监控上。

二、财政监督贯彻“预防为主”,通过制度建设和流程再造,实施源头监督控制

(一)   预算编制公开透明

1、经费审核实行“流水线”作业。通过“流水线”,把监督管理的要求落实到经费审核的各个节点。年度预算编制的流程是:部门单位“一上”→局业务处室审核→局分管领导组织初审→局经费审核会议讨论“一下”方案(一般集中10天时间每个单位逐个项目审核)→向各位分管市领导汇报“一下”方案→局经费审核会议讨论修改“一下”方案,向市长汇报“一下”方案→市政府常务会议讨论→向部门单位下达“一下”预算→部门单位预算“二上”→财政经费审核会议研究“二下”调整意见→向市长汇报“二下”调整意见后形成预算(草案)→市人代会审议通过→下达年度预算指标到部门单位。动用总预备费追加经费的审核流程是:部门单位向市政府提出申请→市政府批转财政局办理→局业务处室调研提出意见→局分管领导组织初审→局经费审核会议讨论→形成会议纪要→办理意见报市政府→市长审批→下达追加预算指标到部门单位。

经费审核实行“流水线”作业,规范了预算资金分配程序,在预算编制中发挥了重要监督作用。

2、实行“经费审核会议制度”。对经费事项的合理性和支出标准集体研究,“该花的花、该省的省、该管的管”。每一个经费事项,都必须上局经费审核会议讨论。参加会议人员是全体局领导和主办处室全体人员,预算处、国库处、财监处等7个处室主要负责人为常设代表。给与不给,给多给少,都要按统一的供给标准审核。会后形成专门的会议纪要,做到“一事一纪要、一事一报批”。一个经费指标单后面有6个附件,每笔经费预算指标的来龙去脉实行网上共享,本局相关处室和用款单位可以随时查询指标产生过程。资金分配的程序和过程透明公开,从局长到具体经办人员,资金分配上的个人裁量权被约束到最低。该给服务对象的钱,不用“做工作”,按规定程序审核、报批、拨付。经费审核会议在预算绩效评估、研究解决管理问题、统一供给标准等方面收效显著,在预算编制中发挥了关键的监督作用。

3、年初预算一次下达,不留机动。2000年以来我们一直坚持“年度预算一次下达”,财政不留任何机动财力,年度预算执行中财政不予追加。遇紧急特殊事项,一律通过市政府总预备费,按“流水线”程序审核报市政府审批后拨款。这一做法,革除了过去“一年预算、预算一年”、“平时经费报告不断、财政审核追加不断”的顽症。

4、不体制外办事。规定一律不受理县(市)、区所属单位的经费“小报告”,县(市)、区不存在跑市要钱的问题。按体制结算财力,分灶吃饭,各县(市)、区独立“过日子”。

5、支持企业发展资金“事前引导,激励增量”市本级支持企业发展资金近5亿元,使用好这笔资金,关键在于坚持做到“政策在前,政策公开,按政策兑现”。在政策制订中贯彻监督要求。一是在政策中体现政府引导和激励意图;二是最大限度压缩项目申报、评审和资金分配中的个人裁量权;三是财政与综合经济部门之间,“只论政策,不争盘子”,年度预算总额如不够政策兑现,按程序追加,或当年先按政策兑现,下年度预算补足;年度预算总额按政策兑现后如有结余,不再结转下年。

 6、建立体制机制,最大限度减少“一事一议”。充分发挥体制机制的激励和约束,对同类财政业务实行“批处理”。2005年,研究出台了市区城市建设体制方案,土地出让金、配套费的65%留给区,同时将征地拆迁等事权交给区负责,彻底解决了城建拆迁市、区两级资金问题上的扯皮,同时,区对违章建筑管理的责任心显著增强。市区财政体制、公交公司运行体制等,也通过体制理顺了各种关系,减少了事务,提高了效率。

7、政府融资全部进“笼子”。政府和全额事业单位的贷款融资,其还款来源都是土地出让收入和税收分成财力,是以后年度政府财力的提前使用,本质上是财政资金。将贷款融资全部纳入财政管理,由财政统一审核使用,统一归还本息,有效解决了财政资金使用“分散”、绩效不高的问题。在城建资金管理上,通过制订严格的城建资金预、决算制度,建立了多渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水的全省唯一的财政投融资管理模式,加强政府投资项目概预算审核,审核关口由招投标前审核设计概算提前到设计阶段评估设计内容,财政投资评审专业人员提前介入到项目论证阶段,评审结合,杜绝了预算超概算,决算超预算的现象。

8、实行“全口径预算指标管理”。所有财政资金一律通过“两道闸门”,相互监督,相互牵制。第一道闸门,即预算处指标管理;第二道闸门,即国库处拨款管理。实行财力来源和支出指标的全口径管理,国库处所有资金,全部进入预算处财力来源账;市本级预算内外所有财政资金安排,一律由预算处根据经费支出审核规程形成的全套审批手续(年初预算“二下”本子;执行中追加预算的部门经费申请、市政府交办单、处室经费审核会汇报材料、局经费审核会议纪要、财政办理意见、市政府批复等6种附件材料)生成指标。城建工程和基建工程也实行指标管理,按中标供应商合同生成指标。国库处所有拨款严格对照预算指标执行,没有预算指标的,国库支出执行系统拒绝支付。原来凭处室管理人员和局领导手工签字,国库处执行拨款的做法,在我市已不再生效。

实行全口径预算指标管理后,预算指标执行结余平时随时都可以查到,年度终了15天,经过清理,分单位、分来源、分年度的预算指标结余结转一本账即能产生。

   (二)预算执行简捷高效

   1、预算执行“一分为二”。所有预算由国库处、政府采购处(中心)直接执行,支出业务处室不再审核单位拨款。这样做,明晰了“财政预算责任”和“单位会计责任”,有利于监督检查发现问题时,分清责任。

2、取消财政资金领款收据。对企业项目补助和条管部门领取财政资金取消“收据”,以银行回执作为收付双方记账的原始凭证。企业申报项目时,提供银行开户信息,项目按程序审核通过后,在预算指标下,直接拨款到企业,同时,通过短信将拨款信息发送给企业法人代表和财务负责人。这样,收付双方无需“见面”,收款人无需“二次争取”,变过去“等人拿收据来领钱”为“财政根据预算主动执行”,支出执行进度明显加快,财政服务效能得到提升。

3、预算执行流程公开,资金按时点拨付。资金拨付流程的公开,是最有效的外部监督。我们细致研究每类经费拨付流程,根据拨付流程中的节点设定拨付时间,并把拨款流程公示到用款单位,国库处按时点主动执行。业务处室通过局域网掌握了解预算执行进度,分析预算执行情况。改变城建资金按形象进度拨款为按具体建设节点拨款,拨款节点和流程订入中标企业的施工合同,实行城建工程款网络拨付,施工企业按施工节点申请工程款,应拨未拨的,可向财政监察部门投诉,最大限度地减少城建资金拨付的自由裁量权,维护施工企业的合法权益,增强政府公信力。

4、政府采购“分段操作”。一个采购项目经过计划接受、标书制作、开评标、合同见证等4道环节,各环节权力分设,分别由采购中心不同科室执行,各科室间相互监督,相互制约。

5、上级下达支持企业资金实行“零停留”。对部、省下达给南通的企业扶持资金,在上级下达到我局3个工作日之内,除上级明文要求按工程进度分次拨款外,不等企业上门来要,主动一次拨付到企业,尽早发挥资金作用。

6、财政资金银行存款按公式分配。以前银行取得财政存款是靠“找熟人”,为杜绝银行人员到财政争拉存款、无序吸储,我局从2001年—2010年,10年三次修订办法,不断完善了财政银行存款按公式计算分配的办法。明确财政存款不同于社会商业存款,无需“竞争”,实行财政存款分配与各银行贷款总量、贷款增长和代理财政业务质量等指标挂钩,按考核分值计算分配。银行不需要找关系,即可得到应得的存款额度。同时,注重操作上的细节问题,存款分配办法印发到每家银行,存款测算结果书面传到银行行长。一家银行只可指定其所属的一个分支机构办理财政存款,银行不得将财政存款与个人分配挂构。在确保公开公平的同时,通过财政存款引导银行增加贷款,促进经济发展。

7单位往来“实名直付”。对部门历年往来资金进行清理,实行往来款“实名制”。上级补助收入不得在往来中核算,须办理“预算指标”,纳入预算管理;单位往来资金由财政实行国库集中支付,直接“实名”拨付到对方单位。有效地堵住了部分单位将“往来资金”作为隐匿收入、逃避财政监督的“防空洞”。

8、财政债权管理“年账年清”。我局针对财政债权管理中暴露的“陈账”不清、职责不明、催收困难等问题,制定了《财政债权管理办法》,开发专门软件,将账存的债权录入债权管理系统,落实回收处室和责任人,纳入考核;到期网络提前发出债权回收提示。该办法的实施,促进了“年账年清”,有效防止了陈年“呆账”的发生,确保财政资金安全。

     在实践中,我们感到,财政监督要取得实效,必须以科学管用的制度和流程,覆盖、贯穿财政核心业务,做到有效公开;必须依靠网络信息技术,杜绝人为调控;必须财政带头、领导带头,在部门和局机关内部发挥好引领作用。

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发布日期:  2011年11月28日