创建“3+1”大监督模式

提高财政科学化精细化管理水平

河南省焦作市财政局

坚持从实际出发，顶层设计与基层实践相结合，焦作市财政局以公共财政建设为目标，以公开民主监督为抓手，以规范权力运行为核心，创建 “3+1”大监督模式，搭建平稳运行、全程监督、相互配套、特色鲜明的财政大监督管理机制, 发挥了从源头上预防和治理腐败的作用，实现了公民权利平等、行政权力的制衡，推动了焦作市经济社会又好又快发展。

一、“三权分离”加绩效管理，做到内部分权制衡运作。

建立财政预算编制、执行、监督“三权分离”和委托中介进行绩效评价的权力制衡机制，形成重大事项审理机制、协作制约机制和监督反馈机制，构建一条既有机联系又相互制约的业务循环链。

（一）建立分权机制

成立财政预算编制局、财政预算执行局、财政监督局和绩效评价中心，形成决策、执行、监督、评价分权制衡机制。其中预算编制权由预算编制机构即预算编制局和各有关业务科室行使；预算执行权由预算执行机构即预算执行局、国库科和局内其他资金管理部门、会计委派中心等行使；预算监督权由预算监督机构即财政监督局行使；绩效评价权由绩效评价中心委托具有资质的中介机构行使。

（二）建立反馈机制

在实际工作中，由预算编制机构根据其他三个机构反馈的检查评价结果，作为预算编制的重要依据和参考，同时对预算执行部门是否按计划执行预算进行监督。预算执行机构对预算编制的合理性进行监督，将情况及时反馈给其他三个机构，以便进行预算调整和修改，或作为预算监督、绩效评价的重点，并根据其他三个机构反馈的监督结果，对预算执行进行调整和纠偏。预算监督机构根据预算编制、执行过程所反馈的问题，确定监督检查的范围和重点，以实现对预算编制、执行全过程的监督。绩效评价机构将绩效评价报告报送其他三个机构及相关科室，实现对预算编制、执行的合法、合理、有效性的最终监督。

(三)建立协作制约机制

权力在运行中，不仅分权制约，还要相互协作，这样才能发挥权力的最大作用。为实现在权利制约平衡并能保证运转正常，成立了由局党组书记、局长任主任，分管领导任副主任，预算编制机构、执行机构、监督机构和绩效评价机构负责人为成员的预算管理委员会，建立监督协作和重大事项审理制度。在实施监督中，如预算编制机构发现预算单位在预算编制中存在问题，要及时交由预算监督机构进行检查。预算执行机构在实施监督中发现预算单位在预算执行和专项资金使用中存在问题时，交由预算监督机构进行检查。预算监督机构在进行检查和处罚时，充分听取预算编制部门和预算执行部门的意见，需要预算编制执行机构配合的，他们积极配合。绩效评价机构根据预算编制、执行机构提供的项目信息有选择地开展评价工作。预算编制、执行、监督和评价机构坚持每月定期向局领导班子反馈预算编制、执行、监督和评价方面的信息，并及时报告预算编制、执行、监督和评价中出现的重大问题，由局领导班子审定后，交相关部门处理。

这样，“三权分离”加绩效管理模式，在各自行使职能的基础上，建立起了权责明晰、各司其职的分权体系。

二、“三全监督”加财经沙盘，做到制度加科技运作。

建立科学完善的事前审核、事中监控、事后检查相结合的，对财政资金全员、全过程和全方位监督的财政监督体系和运行机制，通过优化组合，整合相关职能，努力做到监督有力，降低运行成本；建立集成高效应用超前的“财经沙盘”，提高财政管理的科学化、精细化水平。

（一）“三全监督”降低行政成本

1、全员监督，就是建立财政管理各部门共同参与的全员监督机制，财政预算监督人员按规定程序产生，由财政预算监督委员会委派到各业务科室从事监督工作。财政监督员利用对业务、资金、监督熟悉的优势，实现对预算编制、执行的即时监督。

2、全过程监督，就是在预算编制环节，邀请人大代表、政协委员和社会群众等参加听证，由社会公众共同决定政府资金安排方向和额度。在预算执行环节，负责审核每一笔资金是否与财政预算保持一致，确保按预算进度规范支出。在绩效评价环节，引入第三方评价机制，邀请相关专家学者对项目进行评价，并将评价结果进行反馈。

3、全方位监督，就是将监督工作覆盖到收支管理及人员资金安全等各个方面、各个方向。日常监督管理与专项监督检查相结合，日常监督侧重于资金支付审核，专项监督检查侧重于政府重大建设项目、民生项目、人民群众高度关注项目，任何权力、资金、人员都要受到监督，实现事前预警、事中监督、事后评价、跟踪反馈的全方位监督。

在“三全监督”中，整合财政监督资源，成立相对独立的财政预算监督委员会，负责全局财政监督工作，其日常工作由财政监督局行使，局党组赋予其对所有资金进行稽查审核的权力，不经监督委签署意见，资金不得支付，评审、评价结果无效，极大增强财政监督的权威性和威慑力。

（二）“财经沙盘”提高行政效率

计算机和网络技术把人类送入信息时代，由此开始人类的活动都被烙上了信息的印记。而在实际工作中，要真正实现财政“大监督”，没有信息化手段的支撑，是不可想象的。

通过十多年改革创新，基于对军事沙盘“原景浓缩、原景再现”原理的学习和借鉴，自行研制开发了一套面向财政管理的信息数据应用平台即“财经沙盘”，实现了财政的科学化、信息化办公。

“财经沙盘”集财政信息化建设与应用成果之大成，实现了数据图形化、管理可视化、决策平台化，是财政信息化的具体实践。“财经沙盘”增设财政监督审核功能，极大方便了监督部门对财政、财务收支情况的动态监督，降低了监督成本，确保了财政监督的及时性、完整性、有效性。同时达到用大屏幕触摸降低领导的时间机会成本的效果，为提升决策层谋划全局、系统思考、科学决策、高效执行等方面的能力，提供了一个全新的技术支撑。

三、“三个层次”加信息公开，做到公开透明理财。

引入以专家论证、社会听证、人大审查为核心的参与式预算，构建人大审计、纪检监察、社会公众监督构成的三层次外部监督模式，并通过信息公开的方式，做到财政信息公开透明，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，是焦作财政努力实现科学化精细化的又一做法。

（一）“三个层次”构建外部监督体系

1、人大审计监督。

由人大常委会选择市直单位部门预算进行事前初审，组织人大代表就百姓关注的热点问题进行公开审查；由审计部门依法对财政预决算和部门预算执行情况进行审计监督，对审计监督检查提出的有关问题，确保整改到位并向人大常委会报告。

2、纪检监察监督。

由纪检监察部门与财政部门协同，推进财政预算公开、公务费用量化指标控制和预警管理等一系列预算管控和审查监督举措。这一做法，先后在国家预防腐败局、香港特别行政区廉政公署、澳门特别行政区廉政公署“财政预算公开与防治腐败”三地研讨会和中纪委、监察部“权力监督与制约理论研讨会暨第三届西湖•廉政论坛”上被推广。

3、社会公众监督。

从预算决策咨询委员会委员和专家库中选择专家，并邀请社会行风评议代表、财政监督员及愿意参加听证的社会人士，抽取部分预算单位的重点支出项目进行社会听证，形成听证报告，在政府网站等媒体上公开刊发，接受社会监督。截至目前，共开展财政预算社会听证会10次，听证项目28项，涉及财政资金2.95亿元。

（二）信息公开全民参与阳光操作

为了满足广大人民群众的知情权，焦作财政建立了面向社会公众、高效便捷、公开透明的服务大厅，将行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务向社会公开，所有预算单位和社会公众都可以自由出入，到行政服务中心、财政服务大厅、会计核算中心、公共资源交易中心等社会服务窗口，通过电子屏、触摸屏和文本资料查看部门预算等财政财务公开信息。

同时，在焦作政府网站、财政信息网、“财经沙盘”上公开有关预算资料和工资查询，在焦作电视台等新闻媒体设立专题栏目，在人民广场、火车站、社会服务窗口等人群集散的地方设立电子屏幕。开展“公共财政与百姓生活”动态报道，及时有效地把事关民生的财政支出动态变化情况向社会公示，自觉接受人民群众和社会舆论的监督。

四、“三级网络”加村财乡监，做到财政监督全覆盖。

针对会计信息失真、会计秩序混乱等问题，焦作财政在建账监管的基础上，全面实行会计委派工作。目前，已构筑起市、县、乡三级网络的城乡一体、衔接配套的会计管理网络体系，达到了“财政管钱不花钱，单位花钱不见钱”的效果。

　同时，在乡镇财政所设立会计工作站，将所辖行政村的财务收支统一纳入乡镇会计工作站管理，由乡镇会计工作站核算、监督行政村账务，并实行村民理财小组民主理财和村财务公开制度，即“村财乡监”。截至目前，全市1848个行政村全部实行了“村财乡监”。

针对经济社会不断发展和改革中，农村出现的集体资金、资产、资源管理问题，焦作市在实行“村财乡监”的基础上，又推行了资金、资产、资源代理即“三资代理”，在 “三资”所有权、使用权、收益权不变的前提下，对各村的资金、资产、资源实行代理服务，彻底解决村级资金向组级资金转移逃避监管的问题，改变了组级资金管理混乱无人监管的现象，有效防止村组干部贪污腐败问题的发生。

总之，通过创建“3+1”大监督模式，保证了财政资金和财政队伍的两个安全，提高了公共财政资金、资产、资本和资源的运行效率，树立了“为国理财、为民服务”的良好形象。