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德国财政监督理论与实践考察报告

  财政部赴德国监督理论与实践培训团

  为学习和了解德国在财政管理与财政监督方面的先进经验和做法,进一步推进和加强我国财政监督工作。200996日至28日,财政部监督检查局和干部教育中心联合举办了“财政监督理论与实践培训班”,赴德国进行为期21天的学习培训和考察活动。本次培训由部监督检查局副局长邵敏同志任团长,部监督检查局、干部教育中心及部分财政监察专员办事处同志共15人参加。期间,分别与德国财政部、图林根州审计署、法兰克福财政局、法兰克福税务局、法兰克福监查局等政府部门,德国会计准则委员会、巴伐利亚州税务师联合会、黑森州纳税者联合会等社会团体以及黑森州行政管理学院、罗腾堡财政和司法管理学院等培训机构,就德国财政管理和监督体系、预算编制执行、注册会计师监管、联邦政府及财政部门应对国际金融危机措施等方面作了深入交流,并进行了实地考察。整个培训重点突出、内容充实、效果明显。现将有关情况报告如下:

  一、德国财政体制基本情况

  德国是联邦制国家,设立联邦、州和地方三级行政管理体制,全国分为16个州级行政单位,地方政府即州以下,下辖县、市、镇等地方行政单位,实行社会市场经济基本制度。

  与德国联邦制相适应,财政体制分为联邦和州两个独立体系,联邦财政管理体制由四层构成:联邦财政部、下属联邦高级管理局、中层高级财政局、地方的管理机构(包括关税局及其分支机构和边防控制站等)。联邦财政部的职能主要为:拟定联邦财政计划和货币、金融政策;制定联邦预算草案和收支财产、债务计划;协调联邦与州之间的财政关系和金融、货币、信贷政策;管理关税;联邦法律规定的消费税、进口销售税以及与欧盟有关的事务和联邦财产。由于实行社会市场经济制度,德国政府的财政职能更注重收益分配。

  各州设立了相对独立的财政管理系统,由州财政部、州财政部所属高级管理局、市镇财政局三级构成,主要负责税收管理和税收征收,统一受联邦法律制约。州财政部主要负责本州财政税收政策的制定执行、对执行效果的评价,以及财政收入和支出管理;编制提交州议会的财政预算报告和财政年报;负责下属高级财政局的领导和管理;代表本州参加联邦级的财政政策和州际财政平衡的讨论和谈判;协调州与市镇之间的财政业务管理等。

  1949年制定的《德意志联邦共和国基本法》(即宪法),规定了德国基本法及各项国家法律,对国家和政府的一切行动具有不可更改的效力,即行政的合法性原则。在这次学习考察中,给我们印象深刻的是德国财政管理和财政监督工作始终秉持依法管理、依法监督、有法必依、执法必严、违法必究。财政管理和财政监督、财政预算的编制与执行、税收征管、会计准则的制定和注册会计师监管等方面,都具备严格的法律支撑、完善的制度约束、严谨的工作程序和规范的内控机制,值得我们认真研究和学习借鉴。

  二、德国财政预算编制、执行情况

  (一)预算编制及执行具有完备的法律保障。

  德国公共财政预算的法律基础是《基本法》,明确联邦、州和地方三级财政采用统一的预算规则,适用统一的评价标准。《基本法》对预算体制和预算程序的规定还有:联邦和州财政预算相互具有独立性;财政预算的完整和全面性;联邦财政部的权限等。此外,还有《财政预算法》、《促进经济稳定和增长法》、《税收通则》、《财政平衡法》、《年度预算法》等。

  德国的财政立法充分体现了财政法定主义特色。国家财政立法权由《基本法》规定,联邦、州有各自宪法,拥有独立立法权。联邦、州、地方各级财政都有财政税收专门法和相对独立的财政税收制度,各级政府之间遵照适度集中、相对分散的原则确定财政支出和财力归集范围,各自编制、审批、执行以及事后评价本级预算,分别对本级议会负责。

  (二)预算编制及执行的基本原则清晰明确。

  德国对财政预算编制和执行在法律层面做了明确规定。基本法》所规定的基本原则包括:1)完整性和统一性,不允许任何预算以外的支出。除了国有企业和国家特别基金外,任何机关不得有特别预算;(2)收支平衡,预算列出的财政支出,必须与预算列出的财政收入相等;(3)年度有效性,财政预算只是一年的财政收支计划,多年的财政计划必须分解为年度计划;(4)提前性原则,财政预算必须在财政年度开始前提出并得到及时批准;(5)禁止法规超载,在年度财政预算中仅考虑与年度收支有关的预算法,其他均不予考虑。 

     预算法规定的基本原则包括:1)经济性和节约原则,经济性原则在节约原则之上。经济性是指以尽可能少的支出达到一定效果,或者以一定支出达到尽可能好的效果。(2)总体平衡原则。它表示用所有收入平衡所有支出,不存在对特定支出的优先考虑。同时,不允许因为没有相应收入,而将重要任务推后。(3)毛收支原则。为保证预算透明度,收入和支出分开核算,不允许以收抵支或以支抵收。(4)单项核算原则。各项收入根据来源和各项支出根据目的作逐项核算。(5)预算真实性和透明度。它要求各个预算项目尽可能准确核算和清晰分类。

  (三)预算编制及执行的工作程序规范严谨。

  德国的预算制度由五年财政计划和当年财政预算构成。当年财政预算必须以五年财政计划为依据,即当年财政预算只是五年财政计划中一个单列的年度计划。五年财政计划是滚动式的,逐年修改。联邦、州和市镇均要编制五年财政计划,目的是使公共财政收支与国民经济发展能力和要求协调一致。

  在预算编制过程中,政府一方面根据本级中长期计划和国民经济发展趋势,评估和确定公共财政预算可合法使用的税收收入和需发行债务的数额;另一方面,按照各预算部门的实际需求合理编制年度财政支出预算,确保收入与支出相符合。财政部每年5月之前要求各部门提出详细的支出计划。财政部接到各部门编制的财政支出计划后,逐项进行审核,编制预算草案。财政部门编制的预算经政府内阁讨论通过后,提交议会审议,经议会批准实施。德国财政预算制度的一个重要特点,是把五年财政计划作为每年度财政预算的一部分,以及划分两种支出权限。这种做法从制度上约束了预算制定者,使其必须通盘考虑国家财政收支的长期平衡、通盘考虑重要税收政策的改变对国家财政收支的长期影响,防止由于当届政府的短期行为给下任政府造成财政困难。

  在预算执行过程中,预算一经确定,德国财政部预算管理部门即通过电子转账系统划入各部门账户,由各部门内部的预算执行专员负责按法律规定执行预算。同时,各部门的预算执行处于严格监控之中,一般不会出现超预算执行的情况。预算执行中若有临时性、突发性增支因素,由部门向财政部申报,追加支出必须同时满足三个条件:一是确实不可预见;二是支出必须发生;三是额度较小,不得超过500万欧元。按规定,500万欧元以内由财政部研究追加预算;如超出500万欧元,则上报议会审议解决。

  (四)预算编制及执行的监督制衡体系比较健全。

  德国的财政监督主要体现在对年度预算的编制及执行全过程的监督和监控,形成了较为完备的外部监督体系和严格的内部监控体系。

  一是外部监督,主要是指议会监督、财政监督、审计监督、社会公众监督。

  议会监督,即联邦议会通过所属的预算委员会,对政府部门预算编制的合法性进行审查,然后将审查意见提交议会审议,以法律的形式通过后,借助互联网等媒介向社会公布。议会预算委员会下设审计委员会,主要是根据审计署的审计结论,对各部门的预算执行情况进行审核,并将决议草案提交议会审议。

  财政监督,即一是通过将财政预算资金合理分配到各个职能部门,全面监督财政预算的执行过程;二是通过参与政府各部门的预算谈判和编制,对部门预算和政府项目预算进行逐项审核,严格剔除不合理支出,做到事前监督;三是通过财政支付系统,适时监控预算执行,及时发现并纠正预算执行偏差,确保预算按批复计划执行,加大事中监控;四是地方的财政局和监查局,为维护税法严肃性对企业、纳税人执行税收法律情况的检查监督,以确保国家税收应收尽收,为预算平稳执行提供保障。

  审计监督,即联邦审计署主要通过对预算部门的账目审查,检查支出行为是否符合规定,是否符合法律和是否符合经济节约性原则。每一年度,联邦审计署的年终决算审计报告,都要提交议会的预算委员会,作为议会批准决算的基本文件。

  社会公众的全面监督,包括中介机构审计监督、纳税人联合会及行业协会等非政府组织监督,以及公众的举报监督。如,德国纳税者联合会就是一个全国性的非政府组织,代表纳税人的利益,并监督政府的财政支出行为,特别是政府投资的合法性与合理性,如发现问题,可及时向联邦或州、地方议会提出反制性议案,阻止政府滥用行为。该组织每年还发布监督报告,将100个各级政府有污点的财政支出行为向社会公布。

  二是内部监控,主要是制度监控和专人监控。

  制度监控,即各预算部门都按照经议会批复的预算计划严格执行,无论金额大小,每一笔支出都须两人签字,财政部门才予划款,即所谓的“四眼原则”。如部门确需调整预算,必须申明详细理由报财政部审核调整。

  专人监控,即政府部门的各级单位中都有单位负责人或上级主管部门委托的预算执行员,具体负责本单位的预算执行,他们既是各单位单项财政计划的资料准备人和制作者,又是预算的具体执行者。如预算执行有偏差,预算执行员可直接向单位负责人或上级主管部门反馈意见,提出意见和建议,及时纠正问题。

  (五)高度重视财政支出行为的绩效评价。

  德国对财政支出行为的审核评价不仅着重合规性,即是否按照规定支出,用途是否合规,会计记账是否真实准确;更重要的是对合理性的审核,即审核支出行为的经济性和效益性,这部分工作量占用财政监督工作的绝大部分。首先评价是否达到工作目标,即对工作实施效果予以评价,如税收优惠政策的实施效果是否大于因实施优惠政策而减少的财政收入。其次对工作流程进行评价,即部门设置、工作方式方法等可否继续改进,可否进一步节省成本,该评价甚至能够精确到每个人工的具体成本和工作成效。最后是对可否外包的评判,即对一项政府行为是由政府部门内部组织实施,还是委托企业代为实施的成本效益评价。如果一项工作交由社会力量实施更具有经济性和成本节约性,则可将该项工作外包出去,从而节省行政经费。

  三、德国财政收入体制及其监督

  德国各级政府的财政收入主要源于税收。联邦政府与地方政府在税收管理体制上实行分税制,是一种共享税与固定税相结合、以共享税为主的模式。德国把全部税收划分为共享税和固定税两大类,共享税为联邦、州、地方三级政府或两级政府共有,并按规定比例在各级政府之间进行分成;固定税则分别划归联邦、州或地方政府所有,作为本级政府的固定收入。其管理体制主要有以下几方面特点:

  (一)税收立法决策权相对集中。

  在税收立法上,联邦享有高度集中的税收立法权,大约有95%的税收法律由联邦议会制定,其中确立税收基本制度的主要法律均由联邦议会立法,专属联邦收入的税种,如:关税、燃油税、保险税、特种消费税(矿物油品、烟草、咖啡、茶税)等:联邦与地方共享税种,如:所得税、营业税、增值税等。仅有约5%的税收法律由州或市议会立法,其中由州立法的税种包括:遗产税、自动车辆税、不动产转让税、啤酒税,其他一些小税种则是由市议会立法,如狗税。同时,法律还规定联邦立法的法律效力高于州及州以下立法的法律效力,州及州以下的税收立法不得超越联邦立法精神和基本原则。

  (二)税收制度实行收入平均化。

  为保持各地区经济均衡发展,德国在分税制的基础上进行横向和纵向的税收平衡。横向税收平衡主要是以平衡各州居民税收为标准进行比较,富裕州的营业税要拿出一部分调剂给贫困州。纵向税收平衡是联邦、州和地方之间的平衡,其主要办法有:调整共享税中营业税的分配比例,州政府所得比例已调增至35%;联邦从分得的营业税中拿出2%资助贫困州。

  (三)“财税一体化”的税收征管方式。

  德国财政部的职责既管分配,又直接监管税收征收,税务机关是财政部的一个内设机构。税收的征收管理由各州财政总局负责。总局内分设联邦管理局和州管理局两个系统。联邦管理局作为联邦政府的代理人负责管理联邦所有的税收,其组织和官员也由联邦规定;州管理局负责州税的征管工作。该体制既加强了各级政府之间的业务协调,有利于提高办事效率,又可避免政府机构过于臃肿。

  (四)税收检查严肃而高效。

  德国税收检查主要有两个方面,一是为税额评定而进行的税收检查。按照纳税人规模,分为中小企业税收检查、大企业税收检查和农林企业税收检查三个方面。二是为税收处罚和刑事调查开展的税收检查,包括因纳税考虑不当或疏忽而造成税收违法和税收刑事犯罪调查等。

  (五)注重公民依法纳税的自觉性和主动性。

  德国非常强调公民应在自觉自愿的基础上纳税,并采取了诸多宣传和便利措施,如实行普遍的纳税申报制度,凡公民、法人都有一个终身固定的纳税登记号,到应缴税时必须主动申报缴纳;利用报刊、电视等媒介大力宣传税法和纳税知识,让每一个纳税人懂得诚实纳税是公民应尽的基本义务,从而促使公民自觉申报纳税,增强遵纪守法的意识。

  四、德国注册会计师的监管体制

  德国注册会计师监管模式为政府监管。在德国,注册会计师被称为“法定审计师(WPs)”。根据德国《法定审计师法》规定,德国联邦经济事务部对法定审计师行业进行管理和监督。法定审计师公会(WPK)是依照法律规定成立的,对法定审计从业者实行管理的公法社团,在政府监督下开展工作,主要对于法定审计师的执业资格和执业质量进行管理。安然事件后,德国为贯彻欧盟关于2005年前采用国际会计准则的要求,政府和行业组织研究制定了相关政策和指导意见。近年来,为适应欧盟会计师联合会和国际会计师联合会的要求,德国对《法定审计师法》作了相应修改和改进。同时,为加强对会计师和审计师的监管,政府分别设立了独立于政府和行业组织的财务评议小组和公共检查委员会,由法定审计师公会(WPK)负责处理会员间的业务协调、执业投诉和违规行为的处罚。行业协会不仅为会员提供政策查询、后续培训、法律应诉等服务外,还为注册会计师缴存一定额度的商业执业责任保险,为其提供个人破产保护。

  德国对会计师事务所及注册会计师的监督分为两个方面,一是行业自律组织——注册会计师协会(即法定审计师公会WPK)。该协会专设监事委员会,负责对违反行业执业准则行为的核查处理。德国注册会计师对客户的法律责任依据《德国商业法令》有关内容进行规范,审计师、助理审计人员和会计师事务所的法定代表人均应承担相应法律责任。德国注册会计师的法律责任体系类似于一个周密的保险体系。如果担任审计工作的注册会计师被判定在履行职责过程中存在过失,每项审计工作的损害赔偿限额为50万欧元;二是由财政部和经济部下设的法人责任事务监督机构对协会工作质量进行再监督。如果会计师事务所或注册会计师涉嫌违法,除受到行业协会的处罚外,将移送司法机关依法追究刑事责任。

  五、德国财政应对经济危机的措施和效果

  金融危机发生后,德国政府先后通过了一项金融救市计划和两项经济刺激计划。一是金融救市计划,总规模为5000亿欧元,主要用于救助银行,稳定金融市场,防止银行倒闭造成经济动荡;二是经济刺激计划,总规模为820亿欧元,主要用于促进劳动市场、直接公共投资、以旧换新汽车置换补贴。从救援思路来看,德国经历了从应对危机到刺激经济的转变。为此,2009年德国将额外增发800亿欧元的国债。

  (一)金融市场救援计划。

  为稳定金融市场,德国政府在金融危机发生后,在200810月推出了总规模为5000亿欧元的金融救市计划。一是建立了一个800亿欧元规模的政府基金,由德国金融市场管理局负责运作,为自身资本出现严重问题的金融机构提供最高额度为100亿欧元的资本救助;二是为德国银行间贷款提供最高额度为4000亿的国家担保。虽然德国提供的国家担保额度很大,但这一措施并未造成实际上的财政开支;三是对接受国家资本金援助的银行,规定银行必须在6个月之内偿还并支付10%的利息,且经理人的年薪不得超过50万欧元,年底不允许分红。

  (二)促进劳动市场政策。

  一是实施短时工作制,规定因受金融危机影响而任务量减少的企业可采用短时工作制度,企业仅支付给员工实际工作时间的工资即可,其余部分由国家给予补贴。德国政府规定,国家补贴的最高比例可达60%;二是由国家负担费用,利用任务量不足的空余时间对员工进行培训,这为金融危机过后企业迅速恢复生产做足准备;三是降低政府和企业共同承担的保费中企业承担的比例,同时将失业保险费由原来的3.2%降低到2.8%

  (三)直接公共投资。

  为拉动内需,减少外部市场萎缩造成的经济波动,联邦政府财政拨款100亿欧元,分配到各州政府,用于公共投资。并要求各州必须要筹集金额为联邦政府拨款1/3的配套资金。投资资金只能用于教育,且只能用于已设立项目的补充投资,而不能用于设立新项目。

  (四)汽车以旧换新政策。

  为扶植在金融危机中遭受重创的汽车产业,德国政府推出了以旧换新的汽车置换补贴计划,鼓励将排量大、环保不达标的旧车直接报废,而不进入旧车市场,政府对每辆车提供2500欧元的补贴标准。这相当于普通家用新车价格的10-25%。目前,德国政府已在这一计划中支付了50亿欧元,报废约200万辆旧车。20091月至8月份,德国汽车销量每月同比增长都在30%左右,且小排量环保型汽车占据了主流。说明这一政策加快了淘汰高耗能、旧车型汽车的速度,有利于推动环保型汽车快速进入市场。

  六、德国财政管理和财政监督的借鉴与启示

  从德国预算编制、执行及监督的经验看,德国财政管理与监督理念非常清晰,即以法为纲、机制健全、责任明确;监督过程严谨精细、规范有序、覆盖全程;监督方法形式多元、寓于管理、重在制衡;监督结果透明公开、及时全面、违法必究。其法制化、程序化、规范化的财政管理与监督体制对我国的财政监督工作具有重要借鉴意义和启示作用。尤其在目前我国财政管理水平相对滞后,各项重大财政改革渐次推行的背景下,进一步加强、规范和完善财政监督工作显得尤为迫切和重要。

  (一)进一步加强财政监督立法,完善监督体系。

  完善的法律制度保障是财政管理和财政监督的基础。不断加大财政监管的立法工作,使财政法律体系的制定、修改和完善始终与经济社会发展同步,是我国公共财政发展的迫切需要和必然要求。

  一是提高财政监督的立法层次。德国政府为适应经济发展和加强财政管理,先后多次修订预算法律,补充更新内容,保证预算执行和监督更加合理。作为我国财政基本法的《预算法》自1995年实施以来,一直未作修订,已不能完全适应财政改革和管理现状;同时,财政管理和监督也亟需高层次的法律支持,特别是财政监督没有提到足够的立法高度,因而财政监督地位得不到法律保障,在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题,严重影响财政监督的权威性和严肃性。因此,应加快财政监督立法进程,研究制订《财政监督办法》,在此基础上逐步制定《财政监督条例》、《财政监督法》并完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规,建立健全监督约束机制,赋予财政监督更多手段和措施,把财政监督工作纳入法制化、规范化轨道,使财政监督工作真正做到有法可依,有力可使,从而推动财政监督事业健康蓬勃发展。

  二是建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。德国财政监督贯穿于预算编制、决算通过的全过程,在预算执行的每个环节均体现了监督制衡的理念。目前,我国的财政监督工作已取得不少成绩,但还需进一步加强。为规范和强化财政监督工作,积极构建管理型监督模式,强化事前和事中监督,促进监督与管理的有机融合,将监督寓于管理当中,在管理全程中贯穿监督,应逐步完善事前审核、事中监控、事后检查相结合的全过程财政监督机制。同时,充分利用财政管理信息化系统,实行财政资金运行全过程的动态查询和监控。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》等财经法律法规,加强对重点部门、行业、资金的监督检查,强化财政违法责任追究机制,加大对违规问题的处理处罚和信息披露力度,并将处理处罚结果与下一年度的预算编制和结算相挂钩,切实起到警示惩戒作用。

  三是建立完善“大监督”体系。德国财政监督体系除了政府、议会、法院相互独立、相互制衡外,公民个人、新闻媒体、社会团体和社会中介组织也积极参与,形成了一个分工有序、合作互动、完备全面的监督体系。因此,从法律角度明确各财政监督主体的职责权限、范围和内容、程序和步骤等,为各财政监督主体的执法工作提供一个准确、客观的执法尺度和强制化、规范化的法律保障,构建一套具有中国特色的全方位、全覆盖、多层次的财政监督体系。在“大监督”体系中,要联合财政、审计等监管部门形成合力、依法监督,更要充分发挥财政部驻当地财政监察专员办事处的就地监督优势、专业监督优势、执行政策优势,做好财政监督与其他监管部门的协调沟通,形成监管合力,扩大监督成效。

  (二)科学化、精细化地做好预算管理和监督工作。

  科学的预算编制流程、严谨科学的预算执行机制和健全的预算监督体系是德国财政预算管理体制的突出特点。从德国预算管理的经验看,切实加强预算编制、执行过程中的监督是深化预算体制改革的重要保障。我国预算编制起始时间较晚、编制过程较短、编制内容较粗,预算执行缺乏强有力的法律约束力,导致预算执行和决算过程中的监督作用难以有效发挥。目前,我国正在深化部门预算和细化预算改革,应顺势健全预算编制过程中的财政监督机制,进一步加强对预算编制和执行的监督。

  一是进一步细化预算科目,制定和完善预算项目评审方法、定额及标准,对一些重点支出及技术性强的项目可实行政府管理部门和社会中介机构及有关专家评审相结合的办法,提高预算编制的准确性。同时,试行编制滚动预算,增强预算编制的前瞻性和可持续性。

  二是结合零基预算和政府采购制度的逐步推行,以及财政转移支付制度的逐步规范实施,研究制定科学合理的定额标准,据实编制预算和安排支出基数。

  三是强化预算的约束力,一经人大批准通过,应具有法律效力,不得随意追加和更改。同时,积极吸收财政监督检查成果,对检查发现预算执行违规的地方,根据违规事实和情节轻重,以及整改是否到位等情况,在编制下一年度预算时一并予以考虑,相应扣将或定期取消享受补助资格,切实起到相应的惩戒警示作用。

  四是探索建立健全部门预算绩效考评制度,对预算执行的全过程实行跟踪问效,做到合规性和合理性并重,注重经济性和效益性,促进财政资金高效和费用节约使用,做到“花少钱,办多事,办好事”。

  五是提高部门自我约束和内控监督制约能力。可借鉴德国预算执行员制度,加强各部门内部预算执行的制度规范和专人监督,从制度上保证内部监督的独立性、规范性和自觉性,提高预算执行效力。

  (三)切实加强对财政收入的监管。

  一是加强对税收征收机关的监督。德国,所有共享的税收征收主要由州税务机关负责征收管理,税收执法不会因税收收入进度受到影响,其原因在于上下统一贯彻税收法律至上的原则,法律是决定税务机关执法行为的唯一根据和最终尺度。因此,我国在进一步深化税收征管改革过程中,应当坚持税收法定主义,用法制的思维看待税收征管中的“超收”和“欠收”现象,改“计划治税”为“依法治税”,改“任务征收”为“据实征收”。财政监督部门应进一步将税收征管质量和税收政策执行情况专项检查摆在更为突出的位置,每年有针对性地选择一些重点地区或行业开展检查,以查促管,确保税务机关严格按照税收法律和政策据实征收,消除“过头税”,严禁寅吃卯粮。同时,重点关注财政支持经济增长方式转变的政策实施效果和地方执行国家税收优惠政策施行情况,及时反映政策执行中存在的问题,为进一步完善财税政策提供参考和依据。

  二是加强对非税收入的清理和监管力度。德国财政收入的80%左右是税收收入,20%左右是国债收入,政府的非税收入微乎其微,仅占很小比例。我国由于历史原因和特殊的财政体制,政府非税收入占财政收入比重过大,尤其是部分地方政府,非税收入占其年度财政收入的50-60%。为解决该问题,首先要本着“正税清费”的原则对各种非税收入项目进行清理规范,根据我国市场经济体制和完善公共财政体制的要求,整合和规范税费项目,取消不必要的收费,坚决制止“乱收费、乱罚款”,优化财政收入结构,逐步建立以税收为主,收费为辅的政府收入分配体系。同时,财政监督部门需继续深入推进“小金库”专项治理工作,彻底清理规范脱离财政监管的各项非税收入,消除滋生腐败的温床。

  (四)建立规范高效的注册会计师政府监管体制。

  德国注册会计师监管是政府监管模式,既重视行业自律,又加强政府监管力度。目前,我国注册会计师队伍已达到8.5万多人,会计师事务所7400多家。由于行业自律和监督管理尚未够到位,不同程度地存在一些问题,如不按规定执行、相互采取不正当竞争手段招揽业务、审计报告社会信誉不高等。借鉴德国的成功经验,我国应建立以政府监管为主导、行业自律为辅助的混合监管模式,着重抓好以下两个方面:

  一是进一步强化行业自律组织,制定和完善各种执业标准和准则;行业组织要主动通过修改准则和执业指南、加强后续教育培训、给予技术支持和资金补助等方式,加大培训力度,提高执业人员和执业机构的职业道德、执业水平。

  二是实施财政部门对中介机构的政府监督,健全完善有关监督办法,使对社会中介机构的监督尽快走上法制化轨道,从而促进我国注册会计师行业持续健康发展。

  (五)加大应对金融危机财政投入资金的监管力度。

  我国经济受金融危机的冲击虽不如德国严重,但同样面临巨大挑战。从财政政策方面看,我国为应对金融危机采取了一系列对策:一是推出了4万亿元的一揽子经济刺激计划,其中中央政府投资1.18万亿;二是出台了一系列的结构性减税政策;三是增加社会保障等民生支出等。现已取得了刺激经济复苏的良好成效。通过德国应对金融危机政策的分析,我们应切实加强并时刻关注对扩大内需、促进经济增长的一揽子政策实施的有效监管,确保国家宏观调控目标的顺利实现,确保财政政策切实发挥实效。

  首先,在分配投资资金时,吸纳财政监督人员参与咨询,对立项的合理性和合规性进行评估。其次,切实加强对中央投资资金管理使用的监管,确保财政资金安全、有效组织专门力量对项目进行全过程跟踪管理,促进项目论证安全,资金使用安全,项目管理安全。既保证资金及时足额拨付,又严格履行各项审批程序,严把资金投向关、资金来源关、程序控制关、制度保障关、责任落实关。再次,切实发挥好会计监督职责,正确把握资金投向,保证新增中央投资按规定投资方向真正落实到位,严防挤占、截留和挪用资金,确保资金规范管理和专款专用。最后,进一步加强对地方政府配套资金落实到位以及地方政府配套资金安排使用的监督检查,确保各项资金共同投入,统一发挥整合效应,避免出现套取中央资金的情况。

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发布日期:  2011年11月25日